К вопросу об административной реформе в Дагестане (60-е годы XIX века)

А.К. ХАЛИФАЕВА,

доцент кафедры истории государства и права Дагестанского государственного университета, г. Махачкала

В  1864 году завершилась многолетняя война на Северном Кавказе и в Дагестане. Политическая ситуация в этот период складывалась так, что на территории Дагестана смешались различные формы административного деления и управления. Одни из них — ханства и сельские союзы — существовали издавна, другие — округа, губернии, уезды — возникли в период военных действий по распоряжению начальства (как временные явления). Такая разнотипность создавала неудобства для целей, преследуемых Россией, приводила к совмещению функций различных начальников. Кроме того, с окончанием военных действий в Дагестане территории, подчинявшиеся России, увеличились за счет ранее непокорных земель, и правительству нужно было подумать о включении их в единую систему управления. Перед царской администрацией встал вопрос вовлечения вновь покоренных горских народов в русло политического и экономического развития страны. Военные власти России начали поиски оптимальных для покоренных горских народов форм и методов управления. По мнению главнокомандующего Кавказской армией князя Барятинского, управление должно было отвечать духу, нравам и обычаям разноплеменного горского населения. В новых условиях начальству требовалась унифицированная организация административного деления и управления, которая соответствовала бы интересам правительства и сложившейся обстановке[1]. Она должна была утвердить русское господство на прочных основаниях. Это были веские причины для реформы управления.

Документом, определявшим направление новой административной политики в Дагестане, стало Положение об управлении Дагестанской областью и Закатальским округом (далее — Положение) от 5 апреля 1860 г., утвержденное наместником Кавказским князем А.И. Барятинским и одобренное императором Александром II 18 июля 1860 г. Здесь были сформулированы основные принципы управления краем: сохранение власти в руках царского военного командования; поддержание и укрепление высшего сословия горцев; ликвидация действия шариата, являвшегося одним из устоев мюридистского движения, и восстановление действия адатов. Положение определило пути создания в Дагестане однотипной системы административного деления и управления, компетенцию всех административных органов вновь образованной области. Дагестанская область была создана в составе Кавказского наместничества, ею руководил начальник, который одновременно был командующим русской армией в Дагестане. Центром администрации Дагестанской области стал город Темир-Хан-Шура. В состав области были включены Прикаспийский край, за исключением Кубинского уезда, отошедшего к Бакинской губернии, а также весь горный Дагестан. А территорию Засулакской Кумыкии включили в Терскую область. Территорию лезгинского и кумыкского народов разделили по рекам Самур и Сулак. Таким образом, территориальное подразделение было осуществлено без достаточного учета экономической целесообразности, национально-культурных запросов местных народов.

В результате в Дагестанской области была введена своеобразная и оригинальная система власти, называемая военно-народным управлением. Такая система действовала в соседней Чечне с 1852 года. Она была избрана в крепости Грозной как временная мера, но действовала долго. На начальном этапе внедрения главная цель военно-народного управления заключалась не столько в водворении гражданственности и преследовании культурных задач, сколько в умении удержать население в повиновении и, в случае необходимости, быстро подавить восстание. По мнению С. Эсадзе, конкретными условиями, способствовавшими складыванию военно-народного управления, были: отстаивание независимости горскими народами (вследствие чего вопросы об экономическом и гражданском развитии отодвигались на задний план, что порождало вручение управления покоренными землями частным начальникам); междоусобные войны различных племен, слабые из которых обращались за помощью к России (следовательно, для подавления стремления таких племен к мятежу необходима была военная администрация); постепенное распространение русского владычества, поставленное в зависимость от управления временных начальников[2].

Закономерен вопрос: почему именно такой тип государственного устройства послужил основой для создания управления в Дагестане? Дело в том, что применить к покоренным горцам непосредственно систему управления, действовавшую в империи, в описываемый период не представлялось возможным. Главная причина, помешавшая введению общей системы управления в горах, — крепостное право, на котором зиждился весь административный аппарат российского государства. Для народов Дагестана понятие крепостного права в чисто русском его смысле было чуждо. Прививать же населению несвойственные ему понятия и условия жизни было нецелесообразным. Во-первых, это вело к ломке всей общественной, сложившейся веками системы взаимоотношений внутри самого горского общества и могло невыгодно настроить население; во-вторых, утверждение и распространение крепостного права среди горцев стало бы толчком к новым выступлениям и одновременно привело бы к повышению значимости привилегированного местного ханско-бекского сословия[3]. В этом царская администрация уже не была заинтересована. В сложившихся условиях единственно пригодной формой административного управления могла быть только военная администрация, основной чертой которой было подчинение гражданской власти военной, — прежде всего для того, чтобы подавить любую вспышку недовольства. Кроме того, непрекращавшиеся военные действия затрудняли привлечение на службу на Кавказ гражданских лиц, а следовательно, и формирование гражданской администрации. Управление в «покорных землях» возлагалось на российских военачальников, т.е. из армейской среды выдвигались «подходящие люди» на различные управленческие должности. В глазах начальства плюсом данной системы являлась ее видимая простота и строгая централизованность. Каждое звено власти знало свои обязанности и строго подчинялось вышестоящим структурам. А одна из целей, преследуемых администрацией при переустройстве Дагестана, состояла в устранении разнотипности управления и в подчинении одному центральному органу. И последнее, на наш взгляд, что привлекало администрацию в военно-народном управлении, — это видимость народного представительства, что создавало иллюзию лояльности и уважения национальных традиций.

Общероссийские законы распространялись на лиц, проживающих в штаб-квартирах и укреплениях, и на туземцев, если возникали дела с их участием в частях области, подчиненных гражданскому управлению.

В городе Дербенте учреждалась городская полиция во главе с полицмейстером, в состав которой входили следственные приставы, квартальные надзиратели и нижние полицейские служители, а также смотритель тюремного замка. Дербентская городская полиция действовала на правах полиций губернских городов Закавказского края.

Военное управление в Дагестанской области состояло из собственно военного (управление войсками), управления местными народами на особых правах и ханского управления. И военные, и гражданские управления подчинялись начальнику Дагестанской области, который назначался из числа военных генералов и увольнялся по высочайшему указу правительства. Попеременно начальниками области были генерал Л.И. Меликов (1863—1883), генерал И.Г. Чавчавадзе (1883—1885), генерал А.А. Барятинский (1886—1901), генерал Е.Ф. Тиханов (с 1901 г.)[4]. В 1883 году  должность начальника области была переименована в должность военного губернатора. На уровне области вся «главная» местная власть (административная, финансовая, хозяйственная, судебная и военная) соединилась в лице начальника Дагестанской области на время военного положения. Начальник области по военному управлению получал звание командующего войсками области с правами командира корпуса, не отделенного от армии. Предполагалось, что совмещение функций управления — мера временная. По военному ведомству областной начальник обладал полномочиями командующего корпусом, по гражданскому — полномочиями генерал-губернатора центральных губерний России. Он подчинялся непосредственно главному управляющему Закавказским краем и получал от него приказы и постановления.

В пределах военно-административной власти начальнику области были, в частности, предоставлены права: применять оружие против людей, высказывавших недовольство новыми порядками; предавать военному суду за измену, возмущение против правительства и поставленных властей, за неповиновение начальству и хищение казенного имущества; высылать из области в административном порядке «неблагонадежных»; утверждать приговоры судов.

Высылки применялись при измене, возмущениях против правительства и поставленных властей, явном неповиновении начальству и тяжком оскорблении его, разбое, хищении казенного имущества. Как видим, в перечне имеются деяния как чисто уголовные (разбой, хищение), так и политические. Высылка осуществлялась за любой проступок, прямо или косвенно задевавший интересы русской администрации. Точных пояснений, что считать изменой, неподчинением и оскорблением начальства, не давалось. Трактовка этих понятий зависела от самого начальства. Отсутствие объяснительных инструкций порождало произвол властей, самоуправство.

Согласно Положению при начальнике Дагестанской области состояли штаб командующего войсками и канцелярия. Штабом командующего войсками Дагестанской области управлял начальник штаба на правах, присваиваемых этой должности. Правитель канцелярии занимался управленческими функциями. Канцелярия состояла из двух отделений: в одном сосредоточивались дела по гражданскому управлению края, в другом — дела по управлению местным населением.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что главный упор в деятельности областного начальника делался на охрану установленного порядка и военное подавление народных выступлений. Первый начальник области князь Меликов свою главную задачу в Дагестане первое время видел в том, чтобы «ослабляя средства горцев к серьезному восстанию, стать здесь твердою ногою — проложением удобных дорог, возведением на стратегических пунктах укреплений, устройством и упрочением администрации, приноравливать к быту и понятиям горцев, и другими мерами, клонившимися к утверждению покорности народа»[5]. Программа эта, во многом похожая на ту, которой придерживался в ранние годы Ермолов, видится нам в более гибком варианте.

Областному начальнику подчинялись главы военных отделов. В Положении указывалось, что военные начальники Северного, Южного, Среднего и Верхнего Дагестана не только имеют в подчинении войска, находящиеся в их отделах, но и по «внутреннему управлению» осуществляют «начальство по всем отраслям». Начальники отделов, независимо от своих воинских обязанностей, должны были осуществлять управление местными народами для достижения главных целей, указанных командующим войсками: упрочения власти в разноплеменном населении Дагестана, водворения в нем спокойствия и благоустройства и постепенного сближения с российскими властями[6]. Для достижения этих целей им предоставлялись достаточно широкие права: идеологический контроль над населением, сохранение нужной политической обстановки, наблюдение за выполнением натуральных повинностей. Военные начальники по внутреннему управлению возглавляли все отрасли гражданского управления, они являлись надзирательными инстанциями. Начальники отделов могли издавать распоряжения о сборе милиции от жителей подведомственных им шамхальства и ханств (в таком числе, которое потребуется); привлекать жителей шамхальства к дорожным работам; требовать усиления военных мер с привлечением жителей владений. Были предоставлены начальникам отделов и судебные полномочия: они могли принимать и рассматривать жалобы на неправильное решение дел окружными судами, останавливать приведение в исполнение приговоров. Особо важные дела, решение которых не входило в их компетенцию, военные начальники выносили на рассмотрение начальника области.

Округа управлялись окружными начальниками (исключение составляли Гунибский и Бежтинский, находившиеся в непосредственном управлении военных начальников Среднего и Верхнего Дагестана). Окружному начальнику подчинялись войска, расположенные в пределах их округов. По внутреннему управлению права начальника округа определялись особыми инструкциями, составляемыми командующими войсками и утверждаемые главнокомандующим. В необходимых случаях окружной начальник мог применять оружие против жителей для предотвращения распространения возмущения в крае и для устрашения населения. Окружное управление имело свой штат, который состоял из помощника, военного управляющего, окружного суда из депутатов от народа, письмоводителя и медика. Всего до 1917 года было 9 окружных управлений. В составе 9 округов Дагестана были организованы 42 наибства, просуществовавшие до 1899 года.

Округа подразделялись на участки (наибства), за исключением Кайтаго-Табасаранского округа, части которого (Кайтаг, Северный Табасаран и Южный Табасаран) оставались в заведовании полномочных правителей, и Даргинского округа, в котором сохранилось прежнее разделение на общества, управляемые кадиями, назначаемыми кавказским командованием. Кроме того, в составе Северного Дагестана образовалось отдельное Присулакское наибство.

Наибства существовали на территории дагестанских государственных образований в начале XIX века (например, в ханстве Дербентском), а во время Кавказской войны — и в имамате Шамиля. В системе административного управления Шамиля наибами были заместители имама. Обычно наиб осуществлял всю полноту власти на подконтрольной ему территории и отвечал за соблюдение законности и порядка. Опыт наибства как административного образования, состоящего из нескольких населенных пунктов (сельских обществ), заинтересовал авторов военно-народной системы при организации управления в Дагестане. После многочисленных дискуссий об административном устройстве народов Дагестана в наместничестве, Кавказском комитете и Государственном Совете по настоянию либералов такая форма местного управления, как наибство, была сохранена[7]. Должность наибов должна была олицетворять связь власти с народом. Включение наибств в структуру административного деления подавалось официальными властями как уступка горским народам и создавало видимость учета местных условий. По планам правительства, это должно было внушать доверие жителям.

В соответствии с Положением о Дагестанской области для регулирования прав и обязанностей наибов командующий войсками составлял специальную инструкцию, которая утверждалась главнокомандующим. В проекте инструкции главная обязанность наибств определялась как точное исполнение требований начальства. Наибы должны были прекращать во вверенных им селениях своеволие и насилие и стараться сохранять спокойствие и порядок. Они также могли разрешать мелкие споры между туземным населением в порядке примирительного разбирательства. Обо всех происшествиях они доносили вышестоящим должностным лицам, и им же, осуществляя полицейские функции, передавали пойманных преступников. Это была маловластная административная единица, и, как правило, в нее назначались лица из числа представителей местной феодальной знати, отличавшиеся преданностью русской администрации и имевшие офицерские звания.

Только в этом звене правительство допустило участие представителей местных народностей в управлении — большей частью из-за того, что дагестанцы знали язык, свои обычаи и традиции. Так как наибы чаще сталкивались с населением и обладали властью распорядительной и исполнительной (близкой к повседневным проблемам), носители ее назначались из числа соплеменников, во избежание нареканий и народных волнений. Людям было легче смириться с властью лиц, близких по национальным признакам и знакомых со здешней жизнью и законами, чем с чужим влиянием. Лишь спустя время, достигнув своей цели, вместо туземцев на должности наибов Дагестанской области стали назначать офицеров регулярных или казачьих войск, но только в том случае, когда по местным обстоятельствам такая замена признавалась необходимой.

Военно-народное управление совмещалось с ханской властью. В тот момент считали целесообразным поддержать ханскую власть всюду, где она имелась, так как уничтожить ее сразу новой администрации было невыгодно. После окончания войны представители высшей феодальной знати являлись союзниками, которые были еще нужны России и могли принести ей пользу. Они сохраняли власть над местным населением на особых ханских правах: утверждались российскими властями; не имели права применять смертную казнь и права раздачи кому-либо в собственность имений, им лично не принадлежащих; обязывались помогать военно-народной администрации, состоя в непосредственном ведении командующего войсками области. Кроме того, их «опекали» начальники округов или отделов, шамхал и ханы обязаны были выполнять все их требования без промедления, а также докладывать обо всех происшествиях, носивших характер политических преступлений. Войска, находившиеся в феодальных владениях, подчинялись военному начальству (а не ханам) до тех пор, пока командующий войсками в области сам не передавал руководство. Для надлежащего контроля за деятельностью ханов законодательно учреждалась должность помощника из русских обер-офицеров, имеющих при себе военную канцелярию. Положением определялись их функции, которые состояли в исполнении поручений начальства и содействии в управлении владениями. Официально являясь заместителями, помощники могли заступать на места управляющих во время их отсутствия. Это лишний раз подчеркивает то, что владетели являлись лишь простыми управляющими.

При ханских управлениях имелись словесные суды. Недовольные решением судов могли подавать жалобы, которые рассматривались правителями, и если последние считали решение несправедливым, то дело вместе с изложением собственного мнения отправляли на рассмотрение командующего войсками. Тот разрешал спорное дело либо руководствуясь собственными соображениями, либо учитывая разбирательство в действовавшем в Темир-Хан-Шуре Дагестанском народном суде. Это явно иллюстрирует неравноправное положение правителей и тех же окружных начальников. Чаще всего в словесных судах при ханских управлениях председательствовал помощник[8], т.е. судебная сфера постепенно изымалась из ведомства горских правителей.

Небезынтересен тот факт, что все вышеназванные чиновники, занятые в структурах военно-народного управления, пользовались преимуществами: сокращенным сроком службы, правами более быстрого получения наград и повышений, уменьшенным сроком выслуги для пенсии (5 лет службы считалось за 7), дополнительным жалованием. Право на прибавку оклада было предоставлено начальникам округов, их помощникам и управляющим участками. Указанные льготы вводились с целью укомплектования прочного кадрового состава военно-народного управления. Причем администрация Дагестанской области в основном избирала тех офицеров, которые относились к народам Дагестана весьма лояльно. Учитывая печальный опыт Ермолова, царизм большое внимание уделял «политике пряника», которая в какой-то степени имела свои результаты.

Таким образом, Положением было дано начало созданию новой единой системы административно-территориального управления в Дагестане.

Административно-территориальные реформы во второй половине XIX века имели весьма противоречивый характер: с одной стороны, проводились осторожно, чем объясняется их запаздывание, с другой стороны, в случаях, когда решающую роль приобретал военно-политический фактор, традиционные структуры безжалостно ломались. Вообще военный фактор в управлении Кавказом, в том числе Дагестаном, на протяжении всего XIX века играл важнейшую роль. Именно с ним связано одновременное существование нескольких форм административно-территориального деления, управления и суда. В начале 60-х годов XIX века управление Дагестанской областью по степени значимости делилось на военное, гражданское и ханское (феодально-владетельное). Сохранив остатки национальных форм политической организации в лице феодальных владений, которые превратились во второстепенные исполнительные органы, управление Дагестанской областью не решило одну из тех задач, что назывались в числе причин его введения, а именно: не было создано однородной системы административного деления и управления, так как одновременно действовали три ветви власти. Зато можно смело сказать, что такое управление заложило основу нового российского военно-бюрократического аппарата на территории Дагестана. О том, какие методы предпочитали применять наместник и его представители, говорило само название — военно-народное управление. Россия сама выдвигала условия и сама приводила их в исполнение, не учитывая мнения горского населения. Какие-либо «добровольные» отношения между жителями Дагестана и российскими властями, особенно в первые годы после завоевания, были невозможны; они были скорее пограничными между войной и миром. Военная же сила оставалась одним из основных аргументов царской политики[9].

Однако несомненным достижением управления можно считать тенденцию к созданию единого административного аппарата, что способствовало внутреннему сближению народов, устранению экономической раздробленности отдельных частей области, а также созданию упрощенных форм судопроизводства. В Циркуляре главноначальствующего гражданской частью от 22 декабря 1899 г. указывалось, что со времени покорения Дагестана прошло 40 лет более или менее мирного развития; экономическое положение населения улучшилось, идея государственности стала поддерживаться населением. В такой обстановке выросло новое поколение, которое отличалось от поколения шамилевского периода: многие получили образование в местных русских школах и училищах и даже в высших учебных заведениях.

Библиография

1 Гамзаева Г.Ш. Политические взаимоотношения феодальных владений Дагестана и России (конец XVIII в. — 1867 г.): Дис. ... канд. ист. наук. — Махачкала, 1994. С. 167.

2 См.: Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом. Т. I. — Тифлис, 1907. С. 106—107.

3 См.: Гасанов М.М. Дагестан в составе России (вторая половина XIX века). — Махачкала, 1999. С. 193.

4 См.: Козубский Е.М. История Дагестанского конного полка. — Петровск: Типография А.М. Михайлова, 1909. С. 21.

5 Эсадзе С. Указ. соч. Т. II. С. 76.

6 См.: Козубский Е.М. Памятная книжка Дагестанской области. — Темир-Хан-Шура, 1895. С. 21.

7 См.: Губаханова Р.А. Государственные учреждения в Дагестане в пореформенный период // Государства и государственные учреждения в дореволюционном Дагестане: Тематич. сб. — Махачкала, 1989. С. 147.

8 Гамзаева Г.Ш. Указ. раб. С. 185.

9 Геворкьян Д.П. Создание и деятельность администрации в Дагестане (1860 — 1971): Дис. ... канд. ист. наук. — Махачкала. 1999. С. 25.