К вопросу об идентификации пользователей портала государственных услуг

УДК 343.982.323 

Страницы в журнале: 78-81

С.В. ЛУКАШЕВИЧ,

ассистент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Ульяновского государственного университета

Обоснована необходимость создания единого идентификатора граждан при оказании им государственных услуг в электронном виде. Проведен анализ средств такой идентификации, используемых в настоящее время, а также предложенных теоретиками права. В качестве оптимального идентификатора выделен электронный почтовый адрес.

Ключевые слова: идентификация личности, идентификация, государственные услуги, электронное правительство.

The article grounds necessity of creating of united method of identification of citizens, when they use public services in electronic form. Also the article gives the analysis of methods of identification, currently in use, as well as the proposed law theorists. Email has been selected as the best method of identification.

Keywords: identification of the person, identification, the state services, the electronic government.

В   январе 2002 года Правительство РФ утвердило федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002—2010 годы)». Однако еще до ее утверждения имелся опыт успешного обмена данными в электронном виде между государственными органами, населением и организациями. В 2008 году был утвержден ряд нормативных документов, определивших направления развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в том числе в части распространения информационных и телекоммуникационных технологий.

В 2009 году был принят план по реализации Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р. Вместе с тем остались проблемы, без решения которых формирование электронного правительства в Российской Федерации не представляется возможным. Одной из них является отсутствие необходимого нормативного правового обеспечения для оказания государственных услуг в электронном виде, а именно закона о едином идентификаторе граждан.

Попытки закрепить на законодательном уровне создание такого идентификатора предпринимались неоднократно. Так, первая версия законопроекта № 217352-4 «О персональных данных», принятая в первом чтении в ноябре 2005 года, предполагала создание государственного регистра населения, который должен был содержать идентификаторы персональных данных (далее — ИПД) всех физических лиц, постоянно или временно проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации. Такой идентификатор должен был быть уникальным и постоянным для каждого лица[1]. При обсуждении законопроекта Комитет Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций  одним из недостатков введения ИПД указал отсутствие в законопроекте «системы альтернативного учета для граждан, которые по своим убеждениям желают отказаться от существующей системы учета»[2].

Кроме этого, Комитет отметил, что ИПД должен присваиваться учетной записи, а не личности; что не должны применяться универсальные идентификаторы для всех операторов; что ИПД должны быть предназначены для внутреннего использования в информационных системах персональных данных и не применяться в иных системах. Кроме того, Комитет посчитал целесообразным учесть опыт ряда зарубежных государств (в частности, Австрии, Венгрии, Германии, Португалии), в которых действуют ограничения на присвоение и использование ИПД, а также на объединение информационных массивов, содержащих разнородные персональные данные[3].

Против введения идентификатора выступил и Комитет Госдумы по энергетике, транспорту и связи. Противники введения подобного идентификатора ссылались на то, что к числу важнейших принципов защиты прав граждан при автоматизированной обработке их персональных данных относятся отраженный в законопроекте запрет на объединение персональных данных, собранных в принципиально различных целях. Отступление от указанных принципов создает условия для необоснованного ограничения и прямого нарушения прав граждан. В частности, введение универсального ИПД, соотносимого с любыми персональными данными конкретного лица вне зависимости от того, каким оператором и в каких целях такие данные обрабатываются, позволяет получить доступ к его персональным данным в полном объеме любому лицу, имеющему доступ к ИПД, что противоречит Конституции РФ. В связи с этим ИПД не могут носить универсального характера: их использование возможно лишь в отдельных сферах.

Кроме того, перспектива стать «пронумерованными» напугала многих жителей России. Опрос, проведенный Всероссийским центром изучения общественного мнения, показал, что противниками этой идеи являются 42% граждан страны[4]. Поступившие в Комитет Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству многочисленные обращения также свидетельствуют о массовом негативном отношении к присвоению гражданам каких-либо цифровых и иных идентификаторов. Данный Комитет пришел к выводу, что снижению социальной напряженности могло бы способствовать введение порядка, при котором ИПД закрепляется не за гражданином, а за совокупностью относящихся к нему персональных данных, обрабатываемых и используемых в конкретной сфере деятельности. В своем заключении данный Комитет указал, что на граждан не должны возлагаться обязанности по совершению каких-либо действий в целях получения ИПД, а также по использованию такого идентификатора при обращении в государственные органы и органы местного самоуправления. Объем прав и свобод человека и гражданина, а также объем получаемых им административных услуг не должен ставиться в зависимость от использования идентификатора персональных данных[5].

В итоге в законопроект были внесены поправки, исключающие нормы о создании единого идентификатора[6].

Вместе с тем уже после принятия Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее — Закон о персональных данных) в теории права продолжают звучать предложения по созданию единого идентификатора. Так, Е.Г. Барковская считает, что нужно создать индивидуальный номер или код. В качестве такого кода она предлагает использовать фрагмент последовательности букв и цифр, получающейся в результате расшифровки гипервариабельных участков ДНК (код ДНК)[7].

А.В. Кротов полагает, что введение единого идентификационного номера или единой системы идентификационных номеров нецелесообразно, так как это будет основой развития коррупции и тоталитарного общества. По его мнению, достаточно идентификационных номеров, существующих в различных государственных органах, организациях[8].

Ряд ученых предлагают рассматривать в качестве такого идентификатора идентификационный номер налогоплательщика и страховой номер индивидуального лицевого счета в системе пенсионного страхования[9]. Однако Конституционный суд РФ установил, что присвоение идентификационных номеров должно обеспечивать соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и сочетаться с адекватными мерами защиты частной жизни граждан, включая достоинство верующих. Присвоение идентификационных номеров (при налоговом учете) не заменяет имя человека и подлежит использованию наряду с другими сведениями о налогоплательщике исключительно в целях налогового учета[10]. Таким образом, указывать ИНН налогоплательщики обязаны только в документах, подаваемых в налоговые органы. В равной мере это относится и к СНИЛС. Тем не менее сегодня для получения государственных услуг в электронном виде (например, при оформлении заграничного паспорта) наряду с другими данными необходимо также указывать ИНН и СНИЛС. Предполагаем, что данное нарушение законодательства связано в первую очередь с отсутствием иной возможности идентифицировать заявителя.

Введение практики оказания государственных услуг в электронном виде сталкивается с недостаточностью существующих на сегодняшний день средств индивидуализации граждан (имени и места жительства). Ввиду того что указанная программа реализуется и государственные услуги оказываются с нарушением действующего законодательства, необходимо в срочном порядке разработать нормативно-правовое обеспечение для оказания государственных услуг в электронном виде.

В законодательстве до сих пор отсутствует понятие «единый идентификатор». Дать  определение этому термину пытались только теоретики права. Е.А. Миндрова рассматривает персональный идентификатор как один из элементов защиты неприкосновенности частной жизни и предлагает понимать его как «неизменяемый во времени и пространстве код, который обеспечивает возможность однозначного установления соответствия между персональными данными о конкретном физическом лице, размещаемыми в различных автоматизированных системах учета населения»[11].

Как следует из программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», таким идентификатором будет являться электронная цифровая подпись (ЭЦП). На наш взгляд, использование ЭЦП в качестве единого идентификатора весьма затруднительно.

Во-первых, нельзя возложить на граждан обязанность получения сертификата ключа подписи ввиду отсутствия достаточных правовых оснований. Кроме того, получение данного ключа связано с дополнительными расходами, которые будут нести граждане, что вызовет обоснованное их недовольство и будет рассмотрено как потакание власти коммерческим структурам, специализирующимся в этом направлении.

Во-вторых, индивидуализирующие признаки должны отвечать определенным требованиям. Так, А.В. Мирошник одним из обязательных признаков средств индивидуализации физических лиц называл их устойчивый характер, т. е. неизменность в течение продолжительного времени[12]. Сертификат ключа подписи имеет свой срок действия; также само его действие может быть приостановлено. Минимальные сроки действия сертификата не установлены, и говорить о его «устойчивом характере» не приходится.

В-третьих, отсутствуют нормы, уникально связывающие ЭЦП с физическим лицом. Если третьему лицу станет известен закрытый ключ, то отличить подлог подписи будет невозможно.

Полагаем, что использование ЭЦП для идентификации лица при оказании ему государственных услуг с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет допустимо лишь в качестве альтернативы единому идентификатору.

Оптимальным идентификатором, на наш взгляд, является электронный почтовый адрес. Подобные электронные почтовые ящики должны создаваться на специальном почтовом сервисе. В целях их защищенности регистрация должна производиться при предоставлении данных основного документа, удостоверяющего личность. Такие почтовые ящики должны использоваться только для получения государственных услуг и не могут служить заменой иным, личным электронным почтовым ящикам. Для применения электронного почтового ящика в качестве идентификатора следует внести изменения в Закон о персональных данных. Кроме того, необходимо разработать и постоянно обновлять программу защиты почтового сервера, а также провести широкую информационную кампанию среди населения.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что проблема идентификации граждан в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сегодняшний день является одной из самых острых. Практика оказания электронных государственных услуг населению без должного правового регулирования приводит к повсеместному нарушению законодательства, что нельзя признать допустимым. В связи с этим необходимо срочно разработать и утвердить на законодательном уровне понятие «единый идентификатор», определить, что будет являться таким идентификатором, и проработать механизмы его использования.

Библиография

1 Текст законопроекта // http: //asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/70375CA97E34CA10432571BB005CE240? OpenDocument (дата обращения: 12.08.2010).

2 Заключение комитета-соисполнителя // http: //asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/ CE4559EEF3BF08CB432571BB005CE288?OpenDocument (дата обращения: 12.08.2010).

3 Там же.

4 См.: Нумеровать россиян не будут // http://www.uinc.ru/news/sn6108.html (дата обращения: 12.08.2010).

5 Заключение ответственного комитета // http: //www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointra.jsp?c=217352-4 (дата обращения: 12.08.2010).

6 ЭРК на законопроект № 217352-4 // http: //www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointra.jsp?c=217352-4 (дата обращения: 12.08.2010).

7 См.: Барковская Е.Г. Концепция создания криминалистических учетов на основе баз данных биометрии человека // Общество и право. 2009. № 1.

8 См.: Кротов А.В. Перспективы развития информационной свободы в Российской Федерации // Правовые вопросы связи. 2006. № 2.

9 См.: Дятленко В.В., Волчинская Е.К. Законодательство о защите персональных данных: проблемы и решения // Информационное право. 2006. № 1.

10 См. определение КС РФ от 10.07.2003 № 287-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Можнева Ивана Федоровича и коллективной жалобы граждан Гирдюк Татьяны Сергеевны, Маркеловой Людмилы Николаевны, Ращинской Галины Владимировны и других на нарушение их конституционных прав абзацем первым пункта 7 статьи 84 Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестн. КС РФ. 2003. № 6.

11 Миндрова Е.А. Тайна в праве на неприкосновенность частной жизни // Юридический мир. 2007. № 3.

12 См.: Мирошник А.В. Традиционные правовые средства индивидуализации физических лиц: недостатки и перспективы совершенствования // Нотариус. 2007. № 3.