К вопросу об институте двойного гражданства в России

УДК 342.71

Страницы в журнале: 34-39

Э.Э. Джалилова,

аспирант кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета Россия, Москва e.e.jalilova@gmail.com

Рассматриваются особенности становления института гражданства в Российской Федерации и основные подходы к определению понятия «двойное гражданство». Анализируется законодательство России досоветского и советского периода, включая Соборное уложение 1649 года, Декрет ВЦИК 1917 года «Об уничтожении гражданских сословий и чинов» и ряд других нормативных правовых актов, характеризующих процесс развития института гражданства.  Автор отмечает, что регулирование института двойного гражданства в России отличается коллизионностью норм.

Ключевые слова: гражданство, подданство, двойное гражданство, бипатриды.

Гражданство представляет собой институт  конституционного права, определяющий характер и особенности взаимоотношений личности и государства. В частности, наличие российского гражданства является главной предпосылкой к обладанию полным объемом прав, свобод, предоставленных государством, и в то же время полным объемом обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ и действующим законодательством. Институт двойного гражданства невозможно рассматривать в отрыве от института гражданства в целом как от более общего (родового) понятия.

Обозначим подходы к определению данного института, наиболее полно отражающие его особенности. М.В. Гессен рассматривал гражданство как отвлеченное свойство индивида —его публично-правовую правоспособность, «совокупность определенных прав и обязанностей, отличающих гражданина от иностранца» (Цит. по: Кутафин О.Е. Избранные труды. Т. 3.  М., 2011. С. 27).

С.С. Кишкин определял гражданство как «формально-предварительный статус, который лишь в дальнейшем, в зависимости от целого рода условий и обстоятельств, заполняется конкретным содержанием… Этот статус является первоначальным статусом лица, который подлежит установлению в первую очередь, ибо он основывает порядок и границы определяемости данного лица соответствующими элементами правовой и политической системы страны» [17, с. 4].

Ю.Р. Боярс понимал гражданство как устойчивую в пространстве и времени политико-правовую связь физического лица с конкретным государством, выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей, существующую, в принципе, на основе фактической связи лица с государством и означающую полное подчинение лица суверенной власти государства, гражданство и защиту последним прав гражданина [4, с. 32]. А.И. Денисов под гражданством понимал «принадлежность лица к государству, выражающуюся в распространении на данное лицо законов этого государства» [9, с. 137]. С.А. Авакьян рассматривает гражданство как естественное состояние, присущее практически каждому человеку, за исключением состояния безгражданства, которое не является общим правилом [1, с. 20]. Н.В. Витрук отмечал, что гражданство — это юридическое оформление состава населения государства, неотъемлемый атрибут государственного суверенитета [7, с. 125].

Несмотря на различия в содержании приведенных дефиниций, исследователи сходятся в том, что гражданство — категория, определяющая связь личности и государства, обусловливающая объем их взаимных прав и обязанностей. В связи с этим небезосновательным видится подход к институту двойного гражданства как к феномену, с которым сталкиваются государства [30, с. 123]. Как известно, понятие «феномен» трактуется как «явление выдающееся, исключительное в каком-то отношении» [25, с. 230]. Таким исключительным в своем роде институтом является и двойное гражданство — явление, в целом не характерное для правовой системы.

Из ст. 3 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве) следует, что гражданство представляет собой устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей. В свою очередь двойное гражданство законодатель в указанной норме определяет как наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Очевидно, что подобное определение нельзя признать достаточно емким, позволяющим уяснить особенности статуса данной категории лиц, однако такой подход законодателя к определению понятия «двойное гражданство» вполне закономерен, особенно если обратиться к истории появления данного института в отечественном правопорядке. До формирования России в качестве централизованного государства и установления абсолютной монархии (середина XVII века) взаимоотношения Российского государства и территориально привязанного к нему населения не определялись ни через институт подданства, ни через институт гражданства [18, с. 123]. Исторически современному институту гражданства в России предшествовало подданство, появление которого связывают с принятием Соборного уложения 1649 года. Термин «подданство» (принадлежность государю) просуществовал вплоть до принятия Декрета ВЦИК от 23.11.1917 «Об уничтожении гражданских сословий и чинов», установившего для всего населения России наименование «гражданин Российской Республики».

Советское государство не признавало двойного гражданства. Декрет ВЦИК от 01.04.1918 «О приобретении прав российского гражданства» требовал извещения иностранных государств о приобретении советского гражданства лицами, которые ранее состояли гражданами этих государств.

Согласно Декрету СНК РСФСР 22.08.1921 лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) с иностранным государством, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли.

Положение о союзном гражданстве 1924 года [26] стало первым кодифицированным актом о гражданстве, заложившим основу данного института. В положениях о гражданстве СССР 1924 года (ст. 11), 1930 года (ст. 4) и 1931 года (ст. 4) было установлено, что иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, не пользуются правами и не несут обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству другого государства. Отдельно следует отметить постановление Президиума ЦИК СССР от 20.02.1932  «О лицах, проживающих за границей в качестве эмигрантов и сохранивших советские паспорта». Указанные лица за «контрреволюционную деятельность» были лишены советского гражданства, а также права въезда на территорию Союза по документам иностранных государств [6, с. 31].

Конституция СССР 1936 года (ст. 21) подтвердила существование в СССР единого союзного гражданства: каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР [12]. Основываясь на Конституции СССР, Закон о гражданстве 1938 года закрепил единое союзное гражданство для граждан СССР и не затронул проблем двойного гражданства. Впоследствии этот институт также не был признан Законом о гражданстве СССР 1978 года и  Законом о гражданстве СССР 1990 года.

Таким образом, на протяжении длительного периода времени для России было характерно отрицание двойного гражданства либо наличие пробела в правовом регулировании данного вопроса. Приобретение гражданства России иностранными гражданами допускалось только в случае их отказа от гражданства иного государства. Бипатризм по ряду причин, скорее политического характера, не признавался советским государством, а на международно-правовом уровне этот вопрос был урегулирован международными договорами, направленными на устранение двойного гражданства. Соглашения по предотвращению случаев возникновения двойного гражданства и урегулированию вопросов, связанных с лицами, имеющими двойное гражданство, были заключены с Венгерской Народной Республикой, Румынской Народной Республикой, Чехословацкой Социалистической Республикой, Народной Республикой Болгарией, Корейской Народно-Демократической Республикой, Польской Народной Республикой и Монгольской Народной Республикой [6, с. 33].

Указанный пробел законодательства о двойном гражданстве был устранен Законом РСФСР от 28.11.1991 № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации», но нормативно-правовое определение двойного гражданства требует ряда дополнений и конкретизации в целом.

Н.В. Витрук определяет двойное гражданство как предусмотренное законодательством о гражданстве правовое состояние, при котором лицо имеет одновременно гражданство двух государств на основе соглашения этих государств [7, с. 133—134]. А.С. Прудников считает, что двойное гражданство — это особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств [28, с. 43]. Двойное гражданство также определяется как правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством более чем одного государства [5, с. 17].

Подобные определения вытекают из смысла, который вкладывается в понятие двойного гражданства Конституцией РФ: гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации (п. 1 ст. 62) [13]. Данная дефиниция применима также и для граждан других государств.

Итак, двойное гражданство определяется и учеными, и законодателем как состояние, которое характеризуется наличием гражданства нескольких государств. Вместе с тем сформировавшееся в науке конституционного права отношение к  институту двойного гражданства нельзя назвать однозначным. Существуют различные точки зрения на проблему: одни говорят о необходимости дальнейшего детального регулирования двойного гражданства и заключения соглашений, регламентирующих эти вопросы, другие — об ограничении применения и даже о полном исключении института двойного гражданства из правовой системы Российской Федерации.

Так, В.С. Шевцов отмечает, что наличие двойного гражданства нарушает государственный суверенитет, подрывая основополагающий принцип гражданства — осуществление полной юрисдикции суверенной государственной власти над своими гражданами [34, с. 55]. Сторонники развития данного института аргументируют целесообразность бипатризма тем, что он является одним из наиболее демократичных институтов, отвечающих принципу верховенства прав и свобод человека [3, с. 15]. Ю.Р. Боярс считает, что бипатризм существует объективно, независимо от отношения к нему того или иного государства [5, с. 17].

Исследуя приведенные подходы к определению двойного гражданства и необходимости его закрепления в правовых системах различных государств, можно сделать вывод, что двойное гражданство является особым институтом, направленным на интеграцию государств в мировое сообщество и развитие внешнеполитических связей. Однако анализ заключенных Россией на настоящий момент международных договоров по вопросам регулирования двойного гражданства свидетельствует о нечеткой позиции законодателя.

В рамках реализации положений Конституции РФ, регламентирующих вопросы двойного гражданства, Российской Федерацией были заключены соответствующие международные договоры: в 1993 году — с Туркменистаном [30], в 1996 году — с Таджикистаном  [10]. В настоящее время физические лица, имеющие гражданство Таджикистана, могут не обращаться в полномочные органы с отказом от гражданства этой страны (соглашение, заключенное с Туркменистаном,  с 18 мая 2015 г. не действует). Принимались меры по налаживанию политических связей и последующему заключению соглашений о двойном гражданстве с Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия, однако эти меры не были реализованы на практике. Так, в распоряжении Президента РФ от 15.09.2008 № 539-рп «О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия» [22] было закреплено, что в целях урегулирования вопросов двойного гражданства между сторонами будет заключено отдельное соглашение, регламентирующее данный вопрос (ст. 8). Аналогичное положение было предусмотрено распоряжением Президента РФ от 15.09.2008 № 538-рп «О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия» [23], которое также не было реализовано.

В настоящее время ни одно из ранее заключенных соглашений, регулирующих вопросы двойного гражданства, не применяется на практике, что обусловлено, в частности, миграционной политикой Российской Федерации.

Исходя из буквального толкования ст. 6 Закона о гражданстве, любое лицо, обладающее гражданством иного государства, на территории Российской Федерации в отсутствие действующих международных договоров должно рассматриваться только в качестве гражданина Российской Федерации. Однако это не совсем так. Ограничения, установленные для лиц, являющихся одновременно гражданами двух и более государств, действуют. Так, согласно ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [20] гражданин не может быть принят на государственную службу в случае приобретения гражданства другого государства и наличия гражданства другого государства (других государств). Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» говорит о специальном порядке допуска лиц с двойным гражданством к сведениям, составляющим государственную тайну (ст. 21) [19].

Наличие данных норм обусловлено тем, что двойное гражданство создает ряд проблем, связанных с обеспечением безопасности государства, выборами, независимостью СМИ и т. д. В то же время это порождает определенные противоречия при осуществлении анализа законодательства, регулирующего вопросы двойного гражданства.

Таким образом, к особенностям правового регулирования двойного гражданства в Российской Федерации можно отнести коллизионный характер закрепленных норм, а также отрицание государством статуса двойного гражданства в отсутствие международных договоров. 

Обобщая изложенное, отметим, что институт гражданства в целом — категория, определяющая связь личности и государства, обусловливающая объем их взаимных прав и обязанностей. Возникновение гражданства тесно связано с развитием государственности России. Законодательное закрепление института двойного гражданства является одним из этапов эволюции института гражданства. Характеризуя двойное гражданство, мы настаиваем на необходимости акцентировать внимание на том, что данный институт — это, в первую очередь, правовое состояние лица, обладающего, помимо гражданства Российской Федерации, гражданством (подданством) иного государства, а также комплексом взаимных прав и обязанностей между ним (лицом) и государствами, гражданином которых оно является. Это особый институт, направленный на интеграцию России в мировое сообщество и развитие внешнеполитических связей.

В последние 50 лет становление и развитие российского гражданства обусловлено распадом СССР и установлением нового конституционного строя. Процессы демократизации общественных отношений и международные факторы повлияли на его содержание и практику применения. На современном этапе особое внимание законодатель уделяет миграционной политике, что, в свою очередь, обусловливает повышенный интерес и к институту двойного гражданства.

Сформировавшееся в науке конституционного права отношение к  институту двойного гражданства нельзя назвать однозначным. Сторонники развития данного института выдвигают тезисы о необходимости развития практики его применения  как одного из наиболее демократичных институтов, отвечающих принципу верховенства прав и свобод человека. В противовес этому ряд ученых рассматривает институт двойного гражданства как неудачную попытку регулирования правового статуса граждан после распада СССР и выдвигают тезисы о необходимости его исключения из правовой системы.

Обе позиции представляются нам крайними. Безусловно, можно пойти по пути отказа от признания данного института, однако для этого серьезные изменения должна претерпеть конституционная система государства, но вопрос о целесообразности подобной инициативы видится довольно спорным.

Появление института двойного гражданства не всегда является следствием целенаправленной государственной политики. Причины его возникновения могут быть вполне объективными, во многом не зависящими от воли сторон: это и территориальные изменения, и миграция населения, и расхождения законодательства о порядке приобретения и утраты гражданства. Все это обусловливает особенности, характеризующие институт двойного гражданства и правовой статус лиц, являющихся бипатридами, и порождает неугасающий интерес ученых к сущности института гражданства в целом и двойного гражданства в частности.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003. С. 20.

2. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. М., 2011.

3. Белов А.В. Международно-правовые аспекты двойного гражданства: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 15.

4. Боярс Ю.Р. Гражданство в международном и внутреннем праве. Рига, 1981. С. 32.

5. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 17.

6. Варлен М.В. Гражданство: Россия и СНГ: учеб.-практ. пособие. М.: Проспект, 2010. С. 31, 33.

7. Витрук Н.В.  Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 125, 133—134.

8. Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. Спб., 1909.

9. Денисов А.И., Кириченко М.Г. Советское государственное право. М., 1957. С. 137.

10. Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (ратифицирован Федеральным законом от 15.12.1996 № 152-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5683.

11. Изотова Е.Н. Анализ принципов гражданства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 69—72.

12. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик:  утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 2009.  21 янв.

14. Корж Н.Я. Гражданство Российской Федерации: историко-правовой аспект. СПб., 2004.

15. Красинский В.В. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам ограничения прав российских граждан на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства // Современное право. 2011. № 6. С. 46—51.

16. Кутафин О.Е. Избранные труды. Т. 3. М., 2011.

17. Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 4.

18. Овсепян Ж.И. Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование): моногр. Ростов н/Д., 2010. C. 123.

19. О государственной тайне: закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. С. 8220—8235.

20. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

21. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

22. О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия: распоряжение Президента РФ от 15.09.2008 № 539-рп  // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. Ст. 4295.

23. О подписании Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия: распоряжение Президента РФ от 15.09.2008 № 538-рп // Собрание законодательства РФ. 2008. № 38. Ст. 4294.

24.  Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 № 797-О-О // Российская газета. 2007. 26 дек.

25. Орфографический словарь русского языка / под ред. С.И. Ожегова. М., 1998. Т. 2. С. 230.

26. Положение о союзном гражданстве: утв. постановлением ЦИК СССР от 29.10.1924 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

27. Похлебаева А.В. Понятие миграции  и ее классификации // Журнал международного права и международных отношений. 2005. № 3.

28. Прудников А.С. Правовые основы российского гражданства: учеб. пособие. М., 2012. С. 43.

29. Советское государственное право: учеб. / Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л., Косицын А.П., Кравчук С.С.; отв. ред. С.С. Кравчук. М., 1958.

30. Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (подписано 23.12.2003) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 10. Ст. 830.

31. Хаммар Т. Государство, нация и двойное гражданство. URL: http://www.hrights.ru/text/b3/Chapter4.htm

32. Худолей Д.М., Худолей К.М. К вопросу о понятии государственного суверенитета // Российский юридический журнал. 2012. № 2. С. 35—45.

33. Черниченко С.В. Двойное гражданство и права человека в контексте взаимоотношений России с другими членами СНГ // Актуальные проблемы гражданства: мат.  междунар. науч.-практ. конференции по проблемам гражданства. М., 1995.

34. Шевцов В.С. Гражданство в советском союзном государстве. М., 1969. С. 55.