К вопросу об управлении качеством законодательства

УДК 340.130.53:342.537

Страницы в журнале: 11-15 

М.Ю. ОСИПОВ,

кандидат юридических наук, научный сотрудник Института законоведения и управления Всероссийской полицейской ассоциации

Одной из актуальных проблем в области общей теории права является проблема качества действующего законодательства. Рассмотрены основные составляющие качества законодательства и предложена методика управления качеством законодательства.

Ключевые слова: качество, законодательство, управление, теория права.

In Question About Quality Management of the Legislation

Osipov M.

The problem of quality of the current legislation is one of the actual problems in the theory of law . In offered article the basic making qualities of the legislation are considered and the technique of quality management of the legislation is offered.

Keywords: quality, the legislation, management, the right theory.

Одной из проблем в области общей теории права является повышение качества действующего законодательства. Актуальность данной проблемы связана с тем, что некачественно подготовленное законодательство подрывает уважение граждан к праву и закону, способствует распространению правового нигилизма.

Чтобы выяснить, что представляет собой качество законодательства, необходимо вначале разобраться с понятием «качество». Согласно ГОСТ 5467—79 «Управление качеством продукции» под качеством понимается совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением[1]. По международному стандарту ИСО 9000:2000 качество — это совокупность свойств и характеристик продукции, которые придают ей способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности[2].

Возникает вопрос: какими потребностями вызвано к жизни действующее законодательство? Законодательство должно удовлетворять потребность общества в правовом регулировании общественных отношений. При этом такую потребность может удовлетворить не только законодательство, но и нормы, выраженные в иных формах права — таких, как нормативный договор, юридический прецедент, правовая доктрина, правовой обычай, религиозные тексты (в странах религиозно-правовой семьи), а также отчасти положения индивидуальных договоров и индивидуальные предписания.

Какие же требования предъявляются к законодательству? К таковым можно отнести требования определенности, обоснованности, недопустимости ущемления свободы субъектов права, учета интересов субъектов права, стабильности, системности.

Требование определенности является одним из первых и самостоятельных требований[3]. Если каждый отдельный человек должен подчиняться праву, если он должен приспосабливать свое поведение к его требованиям, то очевидно, что первым условием упорядочения общественной жизни является определенность этих требований. Всякая неясность здесь противоречит самому понятию правопорядка и ставит человека в весьма затруднительное положение: неизвестно, что исполнять и к чему приспосабливаться.

Рассматриваемое требование состоит в том, что регламентация общественных отношений, а также процессов правотворчества, установления индивидуальных предписаний, реализации субъективных прав и обязанностей, правоприменения не должна быть противоречивой или неполной. Непротиворечивость правового регулирования, во-первых, означает соответствие содержания правового регулирования принципам правового регулирования; во-вторых, подразумевает, что нормы права, содержащиеся в различного рода источниках права, не должны противоречить друг другу; в-третьих, предполагает существование механизма разрешения коллизий в праве.

Полнота правового регулирования означает, что при осуществлении правового регулирования общественных отношений должны быть определены круг субъектов общественных отношений; правовой режим объектов этих отношений; характер и содержание субъективных прав и обязанностей; основания их возникновения и прекращения; способы и сроки реализации субъективных прав и обязанностей[4]; меры ответственности за их нарушение (неисполнение); процедура реализации мер защиты и мер ответственности, а также норм, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений; круг источников, в которых они могут выражаться; пределы действия этих норм во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Требование определенности не означает, что все элементы общественных отношений должны быть регламентированы на уровне норм права в одинаковой мере. Поскольку наряду с нормативным регулированием общественных отношений существует и индивидуальное регулирование, неопределенность на уровне нормативного регулирования, как справедливо отмечают Н.А. Власенко и Т.Н. Назаренко, создает «условия индивидуального юридического регулирования». Более того, «юридическая неопределенность выступает технико-юридическим способом правового регулирования, позволяющим учитывать конкретные обстоятельства, динамику общественных отношений, новые потребности и задачи, возникающие в обществе»[5].

Однако неопределенность на уровне нормативного регулирования недопустима относительно правового статуса субъектов общественных отношений; правового режима объектов общественных отношений, основных прав и обязанностей этих отношений, оснований их возникновения, изменения, и прекращения[6]; вида мер защиты и мер ответственности, используемых в случаях нарушения субъективных прав и неисполнения юридических обязанностей, в особенности же правовых норм, используемых в правовом регулировании общественных отношений; круга источников, в которых они могут и должны содержаться; пределов действия этих норм.

Когда такое требование игнорируется, субъекты права дезориентируются относительно того, каким образом они могут или должны поступать в той или иной правовой ситуации. В этом случае субъект права будет поступать так, как ему удобнее, что может привести к возникновению различного рода конфликтов между субъектами права. Кроме того, неопределенность правового регулирования может привести к невозможности реализации субъективных прав и обязанностей, что, естественно, снизит эффективность правового регулирования.

Требование определенности как одно из важнейших требований правового регулирования подчеркивается и в постановлениях и определениях Конституционного суда РФ[7].

Требование обоснованности[8] состоит в том, что при осуществлении правовой регламентации недопустимо выходить за рамки предмета правового регулирования и пытаться упорядочить те общественные отношения, которые уже урегулированы правом (недопустимость дублирования в правовом регулировании[9]), а также те общественные отношения, которые по своей специфике не подлежат правовому регулированию.

Данное требование означает также, что юридические средства правового регулирования должны быть адекватны целям правового регулирования. Кроме того, должны быть использованы такие средства правового регулирования, которые способствуют достижению целей правового регулирования с минимальными социальными издержками, возможными в данной правовой ситуации[10].

Требование обоснованности проявляется, в частности, в том, что проекты законодательных актов должны представляться с приложением определенных документов, обосновывающих необходимость принятия этих законопроектов.

Требование обоснованности также предполагает получение и анализ следующей информации: о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, а также о возможных тенденциях и перспективах ее развития (правовая, социологическая); о состоянии законодательства и наличии актов в данной сфере; о зарубежном опыте правового регулирования данной сферы; научной (концепции, теоретические разработки проблем правового регулирования, аналитические разработки); расчетной (экономической, демографической, технической и др.); прогностической (о возможных последствиях действия закона или иного нормативного акта либо его бездействия); социальной (общественное мнение); об альтернативных вариантах решения; об экспертных оценках и заключениях[11]. После получения информации субъект правотворчества должен проанализировать ее с целью поиска положений, обосновывающих необходимость принятия данного варианта проекта закона или иного нормативного акта, а также сведений о соответствии или несоответствии проекта действующим нормам права и иным социальным нормам.

Если такое требование игнорируется, возникает вероятность возникновения конфликта — как между нормами права, так и между нормами права и иными социальными нормами. И не факт, что субъект права в условиях подобного конфликта выберет вариант поведения, соответствующего норме права, а не социальной норме, что негативно скажется на регулятивном потенциале права.

Требование недопустимости ущемления свободы субъектов права вытекает из принципа свободы и означает, что законодательство не должно устанавливать запреты на деятельность, которая не причиняет или не создает явную и очевидную угрозу причинения вреда другому субъекту права. Запрету подлежат те действия (бездействие), которые могут причинить вред другому субъекту права. Поскольку политические, религиозные и иные убеждения и их распространение, ношение религиозных символов не может причинить вред другому субъекту права, то и запреты подобного рода являются противоправными.

Кроме того, данное требование состоит в том, что провозглашаются и закрепляются незыблемые и фундаментальные права человека — такие, как право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, на свободу передвижения, места пребывания и жительства, на свободу искать, получать и распространять информацию любым законным способом, на свободу слова, печати, средств массовой информации и т. д. Требование недопустимости ущемления свободы субъектов права означает также то, что ни один субъект права не должен иметь возможность лишить другого субъекта принадлежащего ему права без установленных в нормах права определенных оснований.

Рассматриваемое требование предполагает, что ограничения прав и свобод человека и гражданина могут вводиться только законами государства, причем последние должны быть соразмерны той цели, ради которой они введены. При этом данная цель не должна быть связана с политикой, направленной на отрицание или умаление свободы субъектов права, а ограничения прав и свобод человека и гражданина должны быть по возможности минимальными.

Игнорирование данного требования приводит к ущемлению интересов субъектов права.

Требование учета интересов субъектов права[12] состоит в том, что в праве должны быть учтены интересы субъектов общественных отношений, ради удовлетворения которых они вступили в данные отношения, и осуществлена их координация.

Если учет и координация этих интересов на нормативном уровне не могут быть осуществлены в полном объеме, то необходимо дать субъектам права возможность самостоятельно делать это на уровне договора, а следовательно, использовать диспозитивные способы регулирования.

Если же учет и координация интересов субъектов права невозможны по причине отсутствия общих интересов, то есть два варианта выхода из данной ситуации: такое общественное отношение правовому регулированию не подлежит; с помощью норм права индуцируется нужный интерес, который может быть скоординирован (например, путем установления строгой ответственности за неисполнение возложенных на субъекта права обязанностей).

Данное требование предполагает, что при составлении законов и иных нормативных актов должны проводиться социологические исследования с целью выяснить, насколько такие акты отвечают интересам субъектов права, которым они адресованы. Если данное требование законодателем игнорируется, то субъект права предпочтет поступать в соответствии со своими интересами, что приведет к усилению социальной напряженности.

Требование стабильности[13] означает, что правовое регулирование должно быть по возможности стабильным, т. е. недопустимо постоянное изменение законодательства ради его совершенствования (подчас мнимого).

В правовом регулировании допустимы и необходимы изменения в следующих случаях: при появлении новых общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования, которые еще не урегулированы нормами права; при обнаружении ошибок в правовом регулировании, выражающихся в неполноте и противоречивости регулирования; при отмене или признании недействительным нормативного правового акта или решения суда, содержащего норму права; при изменении потребностей общества, связанных с содержанием правового регулирования общественного отношения.

Требование стабильности очень важно с точки зрения современной науки. В настоящее время постепенно получает признание синергетика, которую нередко отождествляют с наукой о самоорганизации и саморегулировании[14]. На самом деле синергетика представляет собой науку о неустойчивых процессах, протекающих в динамических системах, и причинах их возникновения. Одной из категорий синергетики выступает параметр порядка. Согласно высказыванию Германа Хакена, автора учения о синергетике, «параметры порядка играют доминирующую роль в концепции синергетики. Они „подчиняют” отдельные части, т. е. определяют поведение этих частей. Связь между параметрами порядка и отдельными частями системы называется принципом подчинения. С определением параметров порядка практически описывается поведение системы. Вместо того чтобы описывать поведение системы посредством описания отдельных ее частей, нам нужно иметь дело или описывать поведение только параметров порядка». «Параметр порядка действует подобно кукольнику, который задает танец марионеток, но решающее различие между кукольником и параметром порядка заключается в том, что отдельные части, в свою очередь, сами генерируют параметр порядка своим коллективным поведением»[15].

Каким же образом мы можем выделить параметры порядка? По Г. Хакену, «чтобы найти параметры порядка, мы руководствуемся базисной идеей о том, что параметры порядка изменяют свое значение медленно, в то время как подчиненные части изменяются быстро»[16]. Применительно к праву таким параметром порядка являются законы, а частями — человеческие личности[17]. Из данного положения следует, что нормы права играют роль параметров порядка, а человеческие личности, как, впрочем, и другие субъекты права, — роль подчиненных частей.

Возникает вопрос: что же обеспечивает стабильность системы правового регулирования? Иными словами, что играет роль параметров порядка в системе правового регулирования? Эту роль играют принципы, цели, метод и динамические элементы правового регулирования.

Что же происходит, когда законодательство становится нестабильным? Происходит инверсия параметров порядка, т. е. параметры порядка и отдельные части меняются местами. Если раньше подчиненными частями были субъекты права, а параметрами порядка — нормы права, то в условиях нестабильности они меняются местами. В подобном состоянии правового регулирования исключается какая бы то ни было стабильность, ибо согласно законам синергетики с увеличением числа параметров порядка растет неустойчивость в системе, которая ведет к сокращению так называемого времени жизни закона и к усилению роли субъектов права в регулировании общественных отношений. Идея нормативности деградирует, и наступает состояние правового хаоса, т. е. состояние, при котором поведение людей определяется исключительно ими самими.

Но долго система в состоянии хаоса находиться не может. Постепенно в системе, пребывающей в состоянии правового хаоса, вырабатываются новые нормы, которые являются по своей природе обычными нормами и начинают играть роль параметров порядка. Система приходит в устойчивое состояние. Это один из возможных вариантов развития событий. Но так как процесс этот достаточно длительный и однозначно не детерминирован, то не исключается возможность полного уничтожения соответствующей социальной системы с ее распадом (или без такового)[18]. Поэтому не следует без особой на то необходимости менять действующие нормы права, поскольку каждое такое изменение вносит определенную нестабильность в систему правового регулирования.

Требование системности означает, что при осуществлении правового регулирования необходимо исходить из того, что общественные отношения, входящие в предмет правового регулирования, представляют собой определенную систему. Они взаимодействуют, взаимосвязаны и взаимообусловливают друг друга. Так, отношения купли-продажи связаны с отношениями собственности, трудовые — с отношениями по обязательному пенсионному страхованию, производственные — с отношениями по защите окружающей среды и т. д.

Рассматриваемое требование предполагает, что при составлении законов и иных нормативных актов должны учитываться системные связи норм права. Если игнорировать требование системности, то право может не достигнуть того результата, на который рассчитывал законодатель, и, как следствие, возможны ошибки и противоречия в правовом регулировании.

Возникает закономерный вопрос: разве только предмет правового регулирования обладает свойством системности? Конечно же, нет, а раз так, то необходимо рассматривать как систему правовое регулирование в целом, а не только его предмет. Таковы основные особенности требований, предъявляемых к законодательству.

Если исходить из указанных требований, можно сделать вывод о том, что качество законодательства будет во многом зависеть от того, насколько эти требования реализуются в реальности. Следовательно, чтобы повышать качество действующего законодательства, необходимо вначале провести диагностику состояния действующего законодательства с целью установить, насколько оно отвечает рассмотренным требованиям. Для этого можно использовать специальный алгоритм, суть которого заключается в поиске ответа на вопросы, определены ли основные элементы правового регулирования и их составляющие, учтены ли при подготовке законопроектов требования, предъявляемые к ним. После диагностики должны быть выработаны меры по улучшению законодательства. Затем, после того как эти меры будут выработаны, необходимо провести диагностику этих мер и сделать прогноз, насколько они могут улучшить качество действующего законодательства. И уже после этого следует принимать решение либо о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, либо об оставлении его без изменений (в связи с необходимостью выработки иных мер или в связи с невозможностью выработки таких мер).

Библиография

1 ГОСТ 5467—79 «Управление качеством продукции» // КонсультантПлюс.

2 См.: Реберин Ю.И. Управление качеством. — Таганрог, 2004. С. 23.

3 Данное требование в юридической литературе рассматривается и как требование юридической техники (см., например: Кашанина Т.В. Юридическая техника. — М., 2006. С. 158—161). См. также: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — М., 2003. С. 91.

4 См.: Исаков В.Б. Фактический (юридический) состав в механизме правового регулирования. — М., 1978. С. 5; Реализация прав граждан в условиях развитого социализма / Под ред. Е.А. Лукашевой. — М., 1983. С. 53.

5 Власенко Н.А., Назаренко Т.Н. Неопределенность в праве: понятие и содержание // Государство и право. 2007. № 6. С. 7.

6 См.: Исаков В.Б. Правовое регулирование и юридические факты // Правоведение. 1980. № 5. С. 34—35.

7 См., например, постановление КС РФ от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия».

8 См.: Кашанина Т.В. Указ. раб. С. 160—162. См. также постановление КС РФ от 14.07.2005 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа».

9 См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права. — М., 2007. С. 743.

10 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — М., 2004 С. 22—23.

11 См.: Тихомиров Ю.А. Обеспечение правотворческой деятельности // Общая теория государства и права: Акад. курс: В 3 т. Т. 2. — М., 2007. С. 409—410.

12 О необходимости учета интересов субъектов права в правовом регулировании общественных отношений см.: Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 362—388; Лапаева В.В. Эффективность действия правовых норм // Проблемы общей теории государства и права / Под ред. В.С. Нерсесянца. — М., 2001. С. 509.

13 См.: Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Красноярск, 2006. С. 17; Кашанина Т.В. Указ. раб. С. 160—162; Пиголкин А.С. Основные черты законодательства развитого социализма // Конституция СССР и законодательство развитого социализма. — М., 1984. С. 17—18.

14 О синергетике и ее использовании в правовых исследованиях см.: Ветютнев Ю.Ю. Синергетика в праве // Государство и право. 2002. № 4. С. 64—69; Он же. О правовой случайности и правовом хаосе // Журнал российского права. 2003. № 7. С. 72—78.

15 Хакен Г. Можем ли мы применять синергетику в науках о человеке? // Синергетика и психология. Вып. 2. — М., 2000. C. 14, 18.

16 Там же. C. 14.

17 Там же. C. 22.

18 См.: Мальцев Г.В. Указ. соч. С. 112.