К вопросу правопонимания и обеспечения качества законодательного акта

УДК 340.130.53

Страницы в журнале: 10-15

Т.Т. Алиев,

доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции Россия, Москва tta70@mail.ru

Анализируется категория «качество закона», исследуются ее основные критерии и приоритетные направления обеспечения в России. Целью исследования является выявление правовых проблем, связанных с необходимостью повышения качества российских законов как одного из основных факторов развития парламентаризма. Проводится анализ содержания понятия «качество закона», исследуются системные дефекты российского законотворчества, обусловливающие снижение качества законодательных актов, подчеркивается, что интенсивность работы парламента в части изучения будущих законов, высокая скорость их принятия также могут рассматриваться как негативный фактор, снижающий качество нормативных актов. Выделяются наиболее дискуссионные вопросы, связанные с определением дефектов правовых норм, их социально-правовыми последствиями и способами их преодоления. Предлагаются приоритетные направления совершенствования законотворческой деятельности, способствующие обеспечению качества и эффективности реализации законов. К ним относятся систематизация и кодификация российского законодательства; прогнозирование правотворческих рисков; усиление роли общественного контроля и общественного участия в законотворчестве.

Ключевые слова: качество закона, парламент, правовая неопределенность, правотворческие риски, Конституционный Суд РФ, нормативный акт.

Развитие реального парламентаризма обеспечивается множеством факторов как юридического, так и политического характера. На наш взгляд, одним из важнейших условий, влияющих на эффективность функционирования представительных институтов в государстве, является качество принимаемых ими решений. Закон как основная цель и одновременно результат деятельности парламента воплощает единство воли народа как главного и единственного источника власти и принимается главным образом для защиты и реализации общественных интересов. Принцип народовластия, составляющий фундамент правовой природы закона, определяет его высшую юридическую силу в системе источников права. Любые нормативные дефекты его содержания приводят, с одной стороны, к искажению воли народа, а с другой стороны, являются первопричиной нарушений прав и свобод человека и гражданина.

Регулятивная составляющая законодательного акта детерминирует тщательную проработку самой концепции рассматриваемого документа, его юридико-технической составляющей, а также всестороннюю оценку соотношения будущего закона с реально существующими общественными отношениями и социальными ожиданиями. Неудовлетворенность населения качеством работы парламента чревата ростом протестных настроений в обществе, подрывающих в целом стабильность государственного строя. Поэтому законодателю необходимо обеспечивать паритет между количеством и качеством принимаемых законов, учитывая все многообразие критериев, обусловливающих эффективность их правоприменения.

Основные подходы к определению понятия «качество закона». Современное российское законодательство не содержит понятия «качество закона», в связи с этим возникает вопрос о допустимости его использования применительно к законодательному акту. Думается, что такая трактовка весьма уместна, так как процесс законотворчества предполагает в определенной степени именно творческую деятельность, итогом которой выступает принятый парламентом документ. Несмотря на отсутствие юридического закрепления, данное понятие активно используется в правовой доктрине, а также часто фигурирует в решениях Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека (далее — ЕСПЧ).

Следует отметить, что термин «качество закона» представляется неоднозначным с точки зрения правопонимания его содержания как со стороны ученых, так и со стороны самого законодателя. Кроме того, и в обыденном восприятии данная дефиниция не имеет унифицированного определения, так как в большинстве своем субъективная сторона оценки закона превалирует над объективной составляющей. Другими словами, на практике достаточно сложно удовлетворить интересы и потребности всего населения — ведь всегда будут те, кто поддерживает принятый акт, и те, кто в силу тех или иных субъективных причин не доволен им. Основываясь на философском понимании качества как свойства, специфики или сущностной определенности объекта, можно прийти к выводу, что оно является одной их основных характеристик закона как результата деятельности парламента в целом и парламентария в частности. По мнению Е.В. Сырых, качество закона можно рассматривать «как совокупность свойств, необходимо присущих закону, характеризующих его в качестве регулятора общественных отношений» [8, с. 164].

Думается, что качество, выступая одним из важнейших свойств закона, само по себе обусловлено целым комплексом признаков, определяющих его функциональное предназначение.

Особый интерес вызывает подход к понятию «качество закона», выработанный КС РФ, согласно которому законоположения должны соответствовать требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм, что в свою очередь вытекает из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства. Данное обстоятельство, по мнению КС РФ, обязывает парламентария формулировать нормы с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину выстраивать свои действия в соответствии с ними, что «вовсе не исключает использование оценочных или общепринятых понятий (категорий), значение которых должно быть доступно для восприятия и понятно субъектам соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в том числе с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения» [5]. Правовая позиция КС РФ сводится к определению качества закона исключительно на основе оценки правовой нормы, ее содержательных характеристик, исключающих дефекты ее правопонимания и правореализации. Главным образом такой подход объясняется функциональным предназначением данного органа, предполагающим в первую очередь правовую оценку нормативного содержания актов органов государственной власти и договоров между ними.

Схожую позицию определения качества закона выработал и ЕСПЧ, который неоднократно указывал, что закон во всех случаях должен отвечать требованиям доступности и предсказуемости. Более подробно ЕСПЧ раскрывает данную категорию в деле «Лю и Лю против Российской Федерации», в котором отмечает: качество рассматриваемого закона требует, «чтобы он был доступным соответствующим лицам и сформулирован с достаточной точностью, чтобы позволить этим лицам — с помощью совета, при необходимости, — предвидеть в степени, разумной в конкретных обстоятельствах, последствия, которые может повлечь то или иное деяние. Закон должен быть составлен в достаточно ясных формулировках, чтобы дать гражданам надлежащее представление об обстоятельствах и условиях, при которых органы государственной власти имеют право прибегать к оспариваемым мерам» [3]. Также, по мнению ЕСПЧ, в законе не должны формулироваться дискреционные полномочия органа исполнительной власти в терминах, свидетельствующих о неограниченных возможностях, что в свою очередь является нарушением принципа верховенства права.

Критерии качества закона. Рассмотренные выше подходы международных и национальных судебных органов к определению качества закона позволяют говорить о превалировании собственно юридико-технического взгляда при оценке данного понятия. Представляется абсолютно очевидным тот факт, что качественный законодательный акт должен содержать нормы, сформулированные четко и логично, быть ясным и доступным для понимания не только законодателя и правоприменителя, но и обычных граждан, не обремененных специальными юридическими познаниями. Кроме того, на наш взгляд, закон не должен содержать правовых пробелов, изобиловать отсылочными нормами, предполагающими принятие многочисленных подзаконных актов. Он должен учитывать существующие общественные отношения, полностью соответствовать им, быть органично и системно связан с действующими законодательными актами.

Как справедливо указывает профессор Г.А. Гаджиев, одним из критериев качества закона выступает судебная практика: «Если из-за неясности, неопределенности, противоречивости нормы закона возникают многочисленные судебные споры, доходящие до высших судов, то само количество споров может быть индикатором качества закона» [3].

Согласно статистическим данным, изложенным в информационно-аналитических отчетах об исполнении решений КС РФ, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства, ежегодно КС РФ выносятся решения о неконституционности законодательных актов, предполагающие изменение законодательного регулирования (в 2013 году — 21 постановление, а в 2014 году — 19 постановлений). Такая практика свидетельствует о весьма негативной тенденции, сложившейся в сфере отечественного правотворчества, когда в современных условиях, несмотря на обилие законодательных процедур и серьезное информационно-аналитическое обеспечение парламентской деятельности, до сих пор принимаются и действуют акты, нарушающие права и свободы человека и гражданина.

Другим проблемным моментом, отрицательно сказывающимся на качестве законов, представляется стихийное нормотворчество, распространенное в российском парламенте. Это касается как принятия совершенно новых актов, так и лавинообразного внесения изменений в уже действующее законодательство.

Декларируя кризис права, сложившийся в российской парламентской деятельности, профессор Н.А. Власенко констатирует: «Тенденция тиражирования законов девальвирует его значение и роль; неприемлема и ситуация, когда закон заменяет подзаконные или даже ведомственные акты, особенно в случае содержания в нем чрезмерно детализированного регулирования общественных отношений. Однако известно, что закон по своей юридической природе должен регламентировать принципиально важные и устойчивые отношения в обществе и государстве. Аксиомой является и то, что закон представляет собой документ высшей юридической силы и имеет прямое действие. Однако его излишняя декларативность также умаляет роль и значение закона как фундаментального правового регулятора. В настоящее время ему необходимо вернуть высокую степень нормативности и юридическую обязательность» [2].

Практическое подтверждение вышеизложенного можно найти в процессе поверхностного, беглого анализа законодательных актов, принятых за последние 5 лет. Например, Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон № 273-ФЗ) по состоянию на июль 2015 года уже имеет 21 редакцию и 3 изменения, а Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» по состоянию на сентябрь 2015 года редактировался и изменялся 27 раз. Такое огромное количество трансформаций, которые претерпели указанные законы за достаточно короткий промежуток времени, позволяет говорить о низкой степени проработанности принятых актов. В данном аспекте представляется, что стабильность законотворчества является одним из важнейших показателей качества закона.

Интенсивность работы парламента в части рассмотрения будущих законов, высокая скорость их принятия также может рассматриваться как негативный фактор, снижающий качество нормативного регулятора. Если посмотреть на статистику законодательного процесса в Государственной Думе, то только за период шестого созыва данного органа (с 2012 по 2015 год) было внесено 5814 законодательных инициатив, из них принято к рассмотрению Советом Государственной Думы — 5080 законопроектов, а непосредственно на заседаниях Государственной Думы рассмотрено 3965 проектов [9]. Получается, что ежегодно нижняя палата Федерального Собрания рассматривает около 1000 проектов законов, что само по себе требует колоссальных усилий законодателей. Конечно, следует упомянуть, что федеральный законотворческий процесс не ограничивается только лишь деятельностью Государственной Думы. Российский парламент согласно конституционной модели высшего законодательного органа Российской Федерации имеет двухпалатную структуру, что является не только институциональным отражением федеративного устройства государства, но и может рассматриваться в определенном смысле как способ повышения качества законотворчества, так как верхняя палата Федерального Собрания наделена правом вето по отношению к принятым нижней палатой законопроектам. Здесь же не стоит забывать и еще об одном фильтре федеральных законов, принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, формально выраженном в участии Президента РФ в их подписании, обнародовании и праве вето. Однако если опять-таки обратиться к анализу статистических данных законодательного процесса, то за указанный выше период из 1702 законов, принятых Государственной Думой, был отклонен только 21 федеральный закон, из которых 20 — Советом Федерации, 1 — Президентом РФ, что составляет чуть более 1%. Учитывая современное состояние российского законодательства, столь низкий процент отклоненных законов не столько является показателем идеальной работы Государственной Думы, сколько говорит об определенной слабости фильтрации массива принятых законопроектов со стороны Совета Федерации и Президента РФ.

Примером девальвации регулятивной функции законов можно считать принятые также сравнительно недавно Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» и Федеральный закон от 21.07.2014 № 221-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — № 221-ФЗ). Это в первую очередь обусловлено наличием большого количества отсылочных норм, содержащихся в указанных актах, которые так или иначе негативным образом влияют на обеспечение прямого действия закона. Кроме того, отсылочный характер законотворчества может препятствовать формированию ясного правопонимания у населения, способствует росту подзаконного регулирования и в целом вносит дисбаланс в его дальнейшее правоприменение. Рассуждая о дефектах отсылок в действующем российском законодательстве, О.В. Ткачук выделяет следующие наиболее распространенные варианты их объективации: нечеткость и неясность отсылок, наличие отсылок к несуществующим актам, отсутствие конкретизации объекта отсылки, чрезмерность отсылок к подзаконным нормативным актам, что, как уже отмечалось, приводит к росту правовых коллизий и проблемам правоприменения [9, с. 25—29].

Возвращаясь к вышеупомянутым законам, следует указать, что изобилие отсылочных норм в первую очередь объясняется несистематизированностью и хаотичностью отечественного законодательства. В случае с парламентским и общественным контролем прослеживается законодательная тактика принятия актов «от обратного»: от частного к общему. То есть имеется в виду, что первоначально в разнообразных нормативных актах были закреплены отдельные аспекты, связанные, например, с регламентацией видов, форм и субъектов данных правоотношений, а затем уже был принят единый акт, закрепляющий основы правового регулирования этих отношений, не отменяя предыдущих документов, что и привело к необходимости формирования отсылочного компонента в нормах основополагающего документа.

Общие проблемы качества российских законов можно проиллюстрировать на примере налогового права. В Отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году (далее — Отчет о состоянии законодательства), подготовленном палатами Федерального Собрания, в качестве главных проблем законодательства о налогах и сборах выделяются следующие:

— высокая степень неопределенности налоговых норм;

— отсутствие действенного и справедливого правового механизма устранения неопределенности налогового законодательства;

— толкование законов судами, меняющее содержание норм;

— отсутствие стабильности и предсказуемости законодательства о налогах;

— несогласованность терминов и институтов налогового законодательства с аналогичными терминами и институтами других отраслей права;

— законодательные пробелы в части разграничения законного и незаконного налогового планирования [6, с. 22—23].

Следует отметить, что выделенные выше проблемы отнюдь не являются присущими только сфере налогового законодательства, на самом деле они имеют системный характер, особенно в части правовой неопределенности и нормативного толкования, которые по своей природе имеют взаимообусловливающий характер. Основным действенным способом преодоления правовой неопределенности можно рассматривать толкование. Однако, как справедливо отмечает профессор Т.М. Пряхина, в силу всеобщности закона его толкуют разные субъекты, с различным правовым статусом, уровнем правосознания и интересами, и только официальное толкование помогает преодолеть некоторый уровень правовой неопределенности [7, с. 606]. Вместе с тем весьма показательна практика, когда судебные органы, неверно истолковывая нормы закона, меняют их содержание до неузнаваемости, о чем, в частности, и говорится в Отчете о состоянии законодательства. В этом ключе возникают вопросы по поводу объективности, пределов и качества судейского усмотрения. Резюмируя вышесказанное, можно прийти к выводу, что исключительно законодательная власть может и должна решать проблему обеспечения качества закона.

Основные направления повышения качества законодательных актов. Переходя к анализу основных направлений совершенствования российского законодательства, следует отметить, что к наиболее актуальным и значимым вариантам повышения качества законов следует отнести систематизацию и кодификацию российского законодательства в отдельных сферах с учетом существующих общественных отношений; детальное прогнозирование и нивелирование правотворческих рисков; усиление роли общественного контроля и общественного участия в законотворчестве.

В условиях колоссального объема российского законодательства представляет определенные трудности процедура получения актуальной и оперативной правовой информации населением. В данной связи систематизация и кодификация российского законодательства просто необходимы для обеспечения доступности права. Кроме того ряд федеральных законов просто формально устарел, не отвечает современным потребностям, а при таком положении вещей правовые нормы утрачивают свою регулятивную функцию.

В первую очередь хочется обратить внимание на необходимость систематизации и кодификации российского законодательства в сфере местного самоуправления. Действующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за время своего существования подвергался редактированию более 100 раз, что, впрочем, не решило многочисленные концептуальные и эмпирические вопросы местного самоуправления. На сегодняшний день предлагается разработать и принять Муниципальный кодекс РФ, объединяющий общую часть, которая будет содержать общие положения о местном самоуправлении, и особенную часть, которая будет направлена на решение практических вопросов организации муниципального уровня публичной власти [6, с. 22].

Говоря о правотворческих рисках, необходимо отметить, что принятие закона зачастую несет в себе потенциальную угрозу наступления опасных и неблагоприятных последствий в первую очередь для правового положения личности в процессе его дальнейшего правоприменения. Однако было бы заблуждением считать, что риски в законотворчестве нельзя устранить либо минимизировать. Данную проблему позволяет в некоторой степени решить прогнозирование, которое давно и активно применяется в системе государственного управления, например при составлении программ социально-экономического развития. Правотворческое прогнозирование, основанное на научной методологии, способно оценить регулятивный эффект, а также позитивные и негативные последствия правоприменения принятого закона, что в свою очередь способствует стабильности системы законодательства, предотвращает хаотичное изменение закона сразу после вступления его в силу.

Участие общественности в законотворческой деятельности способно не только обеспечить открытость парламента, но и позволяет повысить качество законодательного акта, в основе которого должны лежать именно общественные интересы. Закон № 221-ФЗ, несмотря на свою неоднозначность и дискуссионность, явился одним из самых ожидаемых и одновременно значимых для развития и институциализации российского гражданского общества [1, с. 21—22]. Он предусмотрел исчерпывающий перечень форм контрольной деятельности, которые могут и должны использоваться в законодательной деятельности. В частности, к ним следует отнести общественный мониторинг, общественное обсуждение, общественные слушания, общественную экспертизу. Однако хочется отметить, что не все из перечисленных форм активно используются палатами Федерального Собрания. Порядок проведения общественного мониторинга законодательства (впрочем, как и общественных слушаний), к сожалению, не закреплен в российском законодательстве или регламентах палат парламента, хотя мог бы стать эффективным средством для выявления правотворческих ошибок, пробелов и иных дефектов. Складывается впечатление, что депутаты и сенаторы сами предпочитают оценивать состояние российского законодательства.

Серьезную апробацию еще до принятия Закона № 221-ФЗ прошел институт общественного обсуждения законопроектов, когда Государственной Думой рассматривались, например, проекты Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» и Закона № 273-ФЗ, однако и он показал свою слабость в части критики механизма учета мнения граждан, принявших участие в обсуждении.

Проблема обеспечения качества закона — это вопрос, затрагивающий не только отдельно взятый акт, но и в целом систему законотворчества, так как именно от того, каким образом выстроена концепция правотворческой политики в государстве, организованы подготовка и рассмотрение законопроекта, зависит его нормативное наполнение. Анализ качества российских законов позволил выявить системные дефекты, характеризующиеся наличием правовой неопределенности, несогласованности и большого количества отсылочных норм. Приоритетными направлениями преодоления указанных негативных результатов деятельности парламента являются: более тщательная юридико-техническая проработка законопроектов, основанная, в том числе, на выявлении и прогнозировании правотворческих рисков, ревизия и устранение дефектов действующего законодательства, а также более широкое привлечение представителей общественности к решению законотворческих задач.

Список литературы

1. Бердникова Е.В. Новеллы российского законодательства об общественном контроле // Конституционные проблемы народовластия в современном мире: мат. VI Международного конституционного форума, посвященного 105-летию Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского (12 декабря 2014 г., Саратов). Вып. 6, ч. 1: сб. науч. ст. Саратов: Издательство «Саратовский источник», 2015. С. 21—22.

2. Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8. С. 43—54 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Гаджиев Г.А. Принцип правовой определенности и роль судов в его обеспечении. Качество законов с российской точки зрения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 4. С. 16—28.

4. Дело «Лю и Лю (Liu and Liu) против Российской Федерации» (жалоба № 42086/05): постановление ЕСПЧ от 06.12.2007 // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2008. № 8.

5. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кочемарова Владислава Сергеевича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 1 и 3 статьи 1 и части третьей статьи 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»: определение КС РФ от 02.07.2013 № 1053-О // Вестник КС РФ. 2014. № 2.

6. Отчет о состоянии российского законодательства в 2014 году. М.: Издание Государственной Думы, 2014. С. 22—23.

7. Пряхина Т.М. Влияние правовой неопределенности на стратегию законотворчества в России // Юридическая техника. 2015. С. 601—607.

8. Сырых Е.В. Технико-юридические критерии качества закона // Проблемы юридической техники: сб. ст. / под ред. д-ра юрид. наук, проф., академика РАЕН и ПАНИ, заслуженного деятеля науки РФ В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 164.

9. Ткачук О.В. Отсылки в российском законодательстве: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. С. 25—29.

10. URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type=convocation&v=6

11. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 17.11.2015).