К вопросу строительства демократических институтов в постконфликтных обществах

М.К. ТИТОВ,

кандидат социологических наук, начальник научно-исследовательской лаборатории проблем правонарушений Центра военно-научной информации Военного университета

В статье обосновывается тезис о том, что пути построения демократических институтов в обществах, переживших внутренние конфликты, коренным образом отличаются от соответствующих путей в других молодых демократиях. Поспешное внедрение таких институтов и возложение на них полномасштабной ответственности за положение дел в стране может парадоксальным образом способствовать повторному соскальзыванию страны в вооруженный конфликт. Содействие мирового сообщество должно в значительной степени заключаться в создании у лидеров противоборствующих группировок мотивации к трансформации в политические партии

Ключевые слова: выборы, демократические институты, политическая партия, постконфликтное общество, разделение власти

The article substantiates that democratic transit in post-conflict societies is conducted in different ways in comparison with other young democracies. Hasty introduction of such institutions and entrusting them with full responsibility for the situation may be paradoxically conducive to return to conflict. So, international community must commit itself to developing motivation to transform to political parties among warring factions' leadership

Keywords: elections, democratic institutions, political party, post-conflict society, power sharing

1. Введение. Хрупкие государства, пережившие внутренние конфликты, стали сильной головной болью для мирового сообщества. Эти государства не только держат свое население в бедности и подвергают его опасности, но также способны и к дестабилизации обстановки в регионе и в мире. История показывает, что превращение такого государства в нормальное, стабильно функционирующее государство и общество возможно только при создании подотчетного демократического правительства и восстановлении функциональных институтов.

Демократия — это процесс, связанный с постоянными политическими спорами, и это особенно характерно для неустойчивой обстановки, возникающей после окончания конфликта. При отсутствии сильных политических и государственных институтов такие элементы демократизации, как выборы и конкуренция политических партий, будут создавать в обществе трения, а в самых крайних случаях могут привести и к возобновлению конфликта. Однако развитие политических партий и многопартийный диалог являются необходимыми шагами к созданию стабильной демократической политической системы, которая, в свою очередь, будет способна обеспечить развитие общества, защиту прав человека и мирное предотвращение конфликтов.

В то время как международные доноры оказывают значительную поддержку выборам, развитию гражданского общества, государственному строительству и другим аспектам постконфликтной демократизации, содействие политическим партиям зачастую остается ограниченным. Однако демократический транзит в хрупких постконфликтных государствах не может осуществляться без участия политических партий; политические партии часто являются частью проблемы, но в любом случае они же бывают и частью решения.

Целью данной статьи является краткий анализ деятельности по поддержке демократизации в постконфликтных обществах, в целом, и поддержке политических партий в них, в частности. Таким образом, автор стремится внести свой вклад в обсуждение данной проблемы и представить некоторые практически рекомендации по вмешательству в постконфликтные ситуации.

2. Постконфликтные и хрупкие государства

2.1.        Основные термины и классификации

В политологической литературе существует множество терминов, описывающих качественное состояние хрупких государств, такие как «слабые», «падающие», «несостоявшиеся» или «рухнувшие» государства. Само понятие хрупкости употребляется в смысле предрасположенности к конфликту или постконфликтного состояния государства. Это и неудивительно, учитывая, что между государственной хрупкостью и вооруженными конфликтами существует устойчивая положительная связь; почти все государства, классифицированные Всемирным Банком как хрупкие, недавно пережили или до сих пор находятся в состоянии вооруженного конфликта. В данной статье автор использует термин «постконфликтные» и «хрупкие» государства. Соответственно, возникает вопрос, что эти термины означают.

На сегодняшний день состояние термина «постконфликтный» таково, что он может завести читателя не туда и вообще запутать его. Современные гражданские войны редко развиваются по традиционной линейной парадигме, от предконфликтного состояния к вооруженному конфликту и затем к постконфликтному состоянию. Как утверждал выдающийся военный теоретик русского зарубежья Месснер Е.Э., «стерлась отчетливая грань между периодами работы дипломатов и периодом, когда трудятся стратеги»[1]. Крупнейшие межгосударственные войны XX столетия обычно начинались с объявления войны и заканчивались поражением одной из сторон; победителей было легко отличить от побежденных. Определить же начальную дату внутригосударственного конфликта зачастую бывает возможно только в ретроспективе, при этом боевые действия и нестабильность могут продолжаться и после подписания договора о мирном урегулировании. Так, Демократическая республика Конго является одним из наиболее трагических примеров того, как внутренние споры постоянно то прекращаются, то вспыхивают снова. Согласно классификации Программы ООН по развитию, существует три типа постконфликтных ситуаций:

—саморегулируемые ситуации, в которых победитель четко определен. Проигравшая сторона может быть изгнана с контролировавшихся ею территорий, а в обществе существует устойчивый консенсус по поводу своего будущего (например, Восточный Тимор в 1999 г. и эфиопско-эритрейский конфликт в 2000 г.);

—полурегулируемые ситуации, в которых воюющим сторонам удается достичь мирного урегулирования, как правило, заключающегося в соглашении о политических и институциональных рамках послевоенного устройства, однако между ними сохраняется недоверие и напряженность (например, Гватемала в 1996 г. и Мозамбик в 1992 г.);

—неурегулированные ситуации, в которых одна из сторон достигает военной победы, но при этом не происходит всеобъемлющего мирного урегулирования, которое разрешило бы проблемы, приведшие к войне (например, Никарагуа в 1979-1990 гг., Бурунди в 2005 г. и Афганистан в 2003 г.).

Степень хрупкости напрямую связана со способом окончания конфликта; саморегулируемые ситуации порождают намного более стабильные результаты, чем конфликтные. Есть постконфликтные страны, которые являются крайне хрупкими; государству не хватает самых необходимых возможностей, ресурсов, легитимности или политической воли, для того чтобы предоставить основные услуги населению, оно испытывает трудности в наведении порядка и монополизации права на легитимное насилие. За долгие годы конфликта с участием многочисленных группировок или внешней оккупацией возможности правительства и государственного аппарата подвергаются эрозии, новое правительство только формируется, мир еще хрупок, а в некоторых частях страны еще продолжаются боестолкновения (напр. Ирак, Бурунди, Афганистан, Либерия). По словам бывшего заместителя министра обороны Великобритании Роберта Купера, такие страны «перестали соответствовать веберовскому критерию государства как института, обладающего легитимной монополией на насилие»[2]. Купер пишет, что легитимность исчезает, когда государство слишком долго злоупотребляет своей монополией, а монополия исчезает по мере распространения оружия среди негосударственных субъектов.

Другие постконфликтные страны характеризуются сильными собственными возможностями и относительной стабильностью. Враждовавшие стороны сохраняют приверженность миру и стабильности в стране, правительство обладает достаточными возможностями для выработки и реализации собственной политики, при этом для обеспечения гарантий безопасности в стране могут присутствовать миротворческие войска (как в Мозамбике).

К сожалению, большинство постконфликтных стран относятся к первой категории. Иными словами, большинство из них является хрупкими государствами.

2.2.        Ключевые проблемы постконфликтных обществ

Постконфликтные и хрупкие страны сталкиваются с серьезными трудностями в восстановлении стабильных демократических политических систем. Обобщения в отношении демократического транзита в постконфликтных общества всегда требуют осторожности. Однако, несмотря на свои исторические, социокультурные и экономические различия, хрупкие постконфликтные государства обладают рядом общих черт, которые оказывают негативное влияние на развитие демократических партийных систем и институционализацию политических партий.

2.2.1. Государственная хрупкость и проблемы подотчетности

Главным препятствием на пути к постконфликтному демократическому развитию является хрупкость государства. Ключевым элементом этой хрупкости являются слабые государственные институты. В результате длительных гражданских войн страны зачастую остаются полностью разрушенными. Элементарная инфраструктура оказывается полностью разрушенной, а государственным институтам не хватает возможностей или политической воли для обеспечения своим гражданам минимального уровня безопасности и общественных услуг. Зачастую эти страны сильно уязвимы к воздействию внешних политических и экономических сил. Более того, на пути вперед ощущается серьезный недостаток социальной связности и консенсуса.

В хрупких государствах все формальные механизмы подотчетности либо слабы, либо отсутствуют вовсе. Правительственные институты неэффективны, и граждане не могут призвать своих руководителей к ответу за недостатки в их работе. Государство, которое не предоставляет основных услуг, безопасности и необходимой инфраструктуры своим гражданам и не обеспечивает им возможности высказать свою озабоченность, не будет иметь легитимности в их глазах.

Поэтому укрепление ключевых функций государства и формальных механизмов подотчетности государства гражданам является исключительно важным для создания стабильной демократической политической системы. Активное и мощное гражданское общество должно постоянно требовать от государства и правительственных чиновников, чтобы они обосновывали необходимость своей политики. Однако в большинстве постконфликтных обществ политические и гражданские субъекты, а также СМИ являются исключительно слабыми и не в состоянии выполнять соответствующие функции. Неформальные механизмы подотчетности, такие как патронажные сети, особенно на местном уровне, могут временно компенсировать отсутствие формальных, однако в долгосрочной перспективе такое положение дел будет тормозить развитие.

2.2.2.     Внутригосударственные конфликты, связанные с идентичностью

Вооруженные конфликты начинают все чаще вспыхивать внутри государств, хотя зачастую они выплескиваются и на соседние страны (во внутригосударственные конфликты, такие как в Афганистане, Бурунди и Сомали непосредственно вовлечены или затронуты их влиянием пограничные государства). К тому же современные вооруженные конфликты зачастую связаны с идентичностью. Авторы доклада Международного института демократии и содействия выборам определяют конфликт, связанный с идентичностью, как «конфликт по вопросу отношения к концепции, на которой сообщество людей основывает свое коллективное единство и фундаментальную идентичность, для защиты которой от угрозы она готова прибегнуть к насилию»[3]. Как правило, в этих конфликтах всегда на кону стоят вопросы владения землей и другими социально-экономическими и политическими ресурсами или пользования этими ресурсами, но факторы идентичности (этнический, расовый, религиозный, культурный, языковой) зачастую выступают в качестве катализаторов.

Понимание роли, которую факторы идентичности сыграли в конфликте, является ключевым для понимания той роли, которую они продолжают играть в постконфликтной политической системе. Политические партии в постконфликтной обстановке, как правило, педалируют и апеллируют к какому-то одному из этих факторов (этническому, религиозному или региональному). Политические дебаты зачастую ведутся в одном измерении, в основном этническом; при этом широкий масштаб приобретает социальная дезорганизация, глубоко укорененное взаимное недоверие, трения и враждебность. Все это представляет собой серьезное препятствие на пути мирного демократического транзита.

2.2.3. Крайне неустойчивая обстановка с безопасностью

Большинство постконфликтных ситуаций по-прежнему характеризуются относительно низким уровнем безопасности. Как уже указывалось выше, современные конфликты редко заканчиваются недвусмысленным миром. Члены бывших повстанческих формирований и ополчений могут продолжать прибегать к насилию, несмотря на наличие мирных соглашений. Особенно это характерно для полурегулируемых и неурегулированных ситуаций. Когда проблемы, приведшие к вооруженному конфликту, не разрешены, враждующие группировки не склонны складывать оружие, особенно учитывая тот факт, что в этом случае с их безопасностью могут возникнуть проблемы, так как не существует никакой гарантии, что соглашение о прекращении огня не будет нарушено их противниками. Как продемонстрировал опыт нескольких длительных операций ООН, добиться разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов — что является необходимым предварительным условием для мирного демократического транзита — бывает практически невозможно в отсутствие всеобъемлющего мирного урегулирования и гарантий безопасности со стороны международного сообщества.

Более того, в условиях отсутствия эффективных правоохранительных возможностей, таких как функционирующая армия и полиция, и при наличии обширной мотивации для деструктивного поведения, такой как выгодная наркоэкономика, преступность будет процветать. Замена нелегальной экономики войны, подпитывающей конфликт, на легальную экономику, не может быть осуществлена легко. Насилие, запугивание и нелегальное финансирование политики из нежелательных источников могут серьезно затруднить политические реформы и весь процесс постконфликтной демократизации.

2.2.4.     Недостаток демократического опыта

Кроме того, большинство постконфликтных стран обладают крайне незначительным демократическим опытом или же вообще не имеют демократической истории. Как и в других молодых демократиях, это выражается в недостатке свободных и независимых СМИ, гражданского общества, активно участвующего в политической жизни страны, и независимой судебной системы. Гражданское общество слишком слабо, чтобы осуществлять надзор над государством, а общественное недоверие к государственным институтам находится на очень высоком уровне. Такие явления как патримония, клиентела, патронаж могут продолжать существовать наряду с бюрократическими государственными институтами. Власть зачастую крайне персонализирована, а ее концентрация достигает такого уровня, что политические лидеры также контролируют и экономику, и другие сферы общества. Это часто сопровождается коррупцией и политикой дискриминации.

3.            Уроки демократизации в постконфликтных обществах

Характерные черты постконфликтных обществ, о которых говорилось выше, совершенно определенно подрывают процесс демократического транзита и создания эффективных и подотчетных демократических политических партий. Однако необходимо проявлять осторожность, делая обобщения при разговоре о постконфликтных политических системах, а также развитии и функционировании политических партий в постконфликтных обществах. Политики зачастую стремятся к обобщению постконфликтных ситуаций, в то время как в реальности они могут коренным образом отличаться друг от друга. Для поддержки демократии и политических партий в постконфликтных обществах не существует готовых рецептов, к каждой стране необходим свой собственный подход. Так как многие старые институты продолжают существовать и после окончания конфликта, новые институты не могут быть созданы в одно мгновение, не говоря уже о том, чтобы навязать их силой извне.

Тем не менее, из опыта демократического содействия в постконфликтных обществах может быть извлечен ряд уроков. Какие обстоятельства способствуют демократическим политическим реформам, а какие их тормозят? Какой вид помощи — демократизации в целом или политическим партиям в частности — является наиболее эффективным в определенных конкретных обстоятельствах?

3.1          Миротворческий процесс

Современные внутригосударственные вооруженные конфликты все чаще заканчиваются мирным урегулированием, достигнутым в ходе переговоров. Безоговорочная военная победа является редким исходом таких войн. При этом значительное влияние на послевоенную политическую систему оказывают переговоры о мирном урегулировании. Мирное соглашение не только заканчивает войну, но и закладывает основы для процесса демократического государственного строительства. Выбор делается по ключевым, судьбоносным вопросам, таким как избирательная система, структуры разделения власти, трансформация повстанческих группировок в политические партии. Содержание этого выбора имеет далеко идущие последствия для масштабов и скорости демократического транзита.

Процесс выработки решения по этим вопросам так же важен, как и его результат. Успех или неудачу процесса демократизации после окончания вооруженного конфликта определяет не только выбор политической системы как таковой. Толерантность процесса, отношение задействованных политических субъектов и уровень доверия также являются важными определяющими факторами. Все политические группировки должны быть признаны серьезными политическими игроками и восприниматься серьезно во время процесса. Они должны определить такую демократическую политическую систему, в которой они все будут жить. Если процесс полностью управляется из-за рубежа при отсутствии достаточной поддержки внутри страны или если крупные политические игроки исключены из переговоров по урегулированию, последствия на более поздних стадиях могут оказаться катастрофическими. Так, например, в Афганистане в мирных переговорах участвовали далеко не все игроки; как «Талибан», так и новые демократические власти были исключены из Боннского процесса.

В 1990-е гг. страны слишком часто снова скатывались в гражданскую войну после подписания мирного соглашения; Руанда, Ангола, Либерия и Сьерра-Леоне представляют собой наиболее катастрофические примеры. Международное содействие продемонстрировало свою неэффективность. Для того чтобы оценить перспективы содействия демократии, мы должны определить, при каких условиях мирное урегулирование, которое прокладывает путь демократическому транзиту, имеет наибольшие шансы на успех.

Литература о реализации мирных соглашений содержит много важной информации о предпосылках успеха постконфликтного миротворчества. В первую очередь, необходимо решить проблему безопасности для бывших воюющих сторон. Их взаимное недоверие является главным препятствием на пути постконфликтного демократического транзита. Внешние посредники должны сыграть ключевую роль в решении этой проблемы путем предоставления гарантий безопасности. Если региональные или международные миротворческие силы следят за выполнением условий мирного урегулирования, особенно на этапе демобилизации и демилитаризации, бывшие противники будут чувствовать себя менее уязвимыми. Они будут меньше опасаться того, что их оппоненты снова вооружатся и нападут на них.

Роль международного мониторинга остается исключительно важной на протяжении всего периода демократического транзита. Бывшие враги должны будут проникнуться взаимным доверием, а также доверием к новой политической системе и ее нарождающимся институтам. Поэтому важно, чтобы главные политические силы продолжали диалог по вопросам, которые возникают в процессе реализации новых конституционных положений, а также по другим спорным проблемам.

Необходимость продолжения диалога зачастую не замечается в погоне за «нормальностью», которую спешат установить тотчас же после подписания мирного соглашения. Однако социальный капитал, который только и может перенастроить политическую систему на мирную работу, может появиться с течением времени, а для его появления требуется продолжение диалога. Внешние силы могут сыграть важную роль в содействии диалогу после подписания соглашения. Международные игроки должны сохранять вовлеченность в процесс и после того, как соглашение об урегулировании уже подписано, и быть готовы выступить в качестве согарантов достигнутых договоренностей. И вообще искренность желания тех или иных стран или организаций играть конструктивную роль в мирном урегулировании должна проверяться уровнем его вовлеченности в этот процесс после подписания соглашения.

Успех или неудача миротворческого процесса также будет в значительной степени зависеть от мотивации и возможностей для «нарушителей».   В каждой ситуации всегда присутствуют потенциальные нарушители, партии, которые не заинтересованы по-настоящему в мирном исходе и поэтому создают препоны на пути мирного процесса. Мотивация и возможности этих сторон должны быть сведены до минимума. Оценка мотивов, намерений и интересов всех вовлеченных сторон может помочь определить пути увеличения их мирных обязательств. Некоторые из враждующих группировок имеют преимущественно экономическую мотивацию, другие политическую, например, стремление провести реформы; в большинстве случаев обязательно имеют место соображения наживы и обиды. При этом внутри каждой группировки радикалы и умеренные, руководство и рядовые члены могут руководствоваться различными соображениями и интересами. Наличие природных ресурсов, таких как алмазы, лес, минералы, посевы опийного мака и коки повышает вероятность появления нарушителей. Торговля ресурсами позволяет враждующим группировкам финансировать войну, а также является прибыльным бизнесом для полевых командиров. Для командиров, контролирующих природные ресурсы, нестабильность, хаос и слабые институты создают такие возможности, которых не могут создать стабильность, порядок и сильные демократические институты.

Для того чтобы никто из враждующих сторон не вышел из мирного процесса, иностранные партнеры должны использовать как пряник, так и кнут. Пряники могут включать в себя признание бывших повстанческих группировок легитимными политическими игроками, постановку их социально-экономических претензий на повестку дня политического процесса, финансирование трансформации группировок в политические партии. Кнут должен заключаться в финансовых или военно-политических санкциях в случае нарушений соглашения о прекращении огня или ограничениях доступа на международные сырьевые рынки для нелегального экспорта из конфликтных или постконфликтных стран.

3.2          Электоральный дизайн в постконфликтных обществах.

Избирательная система оказывает значительное влияние на процесс постконфликтной демократизации и партийную систему. Выбор типа избирательной системы должен зависеть от конкретной ситуации в стране, в том числе от ее политической культуры, укорененности традиций представительной демократии, размера парламента, уровня компетенции электората, качества политических организаций и их лидеров, а не основываться на общем для всех подходе, рассматриваемом как самое лучшее лекарство на все случаи.

Как пишет бывший госсекретарь США Генри Киссинджер, «западная демократия основывается на различных вариантах правления большинства, а это предполагает, что большинство — явление неустойчивое, и сегодняшнее меньшинство имеет возможность в свое время стать большинством. Но когда деление идет по племенным, этническим или религиозным линиям, от таких расчетов приходится отказаться. Группа, обреченная на постоянный статус меньшинства, не сочтет такое политическое решение справедливым. Тем более это верно в случае, когда меньшинство управляет большинством, как это имеет место в Руанде и ряде других африканских государств»[4].

К каждой стране надо подходить отдельно и в тех случаях, когда речь идет о выборе между однопалатным и двухпалатным парламентом в федеративном или конфедеративном государстве, так как содержание этого выбора имеет исключительно важное значение для создания и консолидации региональных и местных партий. Выбор в таких важных институциональных вопросах окажет прямое влияние на уровень представительства или включенности, фрагментации и поляризации партийной системы.

Для страны с сильными этническими, социальными, религиозными или региональными различиями не существует идеальной избирательной системы, как не существует ее для страны, которая только что пережила вооруженный конфликт, однако опыт подсказывает, что некоторые системы могут оказаться более приемлемыми, чем другие.

Главное требование к демократическому транзиту в разделенном обществе заключается в его максимальной включительности и создании мотивации к межпартийному и межэтническому сотрудничеству и умеренной, адаптирующей политике. Если мажоритарные системы ведут к созданию нескольких крупных партий и концентрации исполнительной власти в однопартийном правительстве, то пропорциональные системы способствуют представительству широкого спектра потенциально разделенных групп в правительственных институтах и соглашениях о разделении власти после выборов. Поэтому, по нашему мнению, та или иная форма пропорционального представительства, как правило, является более уместной, чем мажоритарные системы.

Библиография

1 Месснер Е.Э. Хочешь мира, победи мятежевойну! http://militera.lib.ru/science/messner_ea01/index.html

2 Cooper Robert. The Post-Modern State and the World Order. http://www.demos.co.uk/files/postmodernstate.pdf?1240939425

3 Democracy and Deep-Rooted Conflict: Options for Negotiators. http://www.idea.int/publications/democracy_and_deep_rooted_conflict/upload/ddrc_full_en.pdf

4  Киссинджер Г. Нужна ли Америке внешняя политика? — М., 2002, С. 225.