К разработке теоретических основ современной концепции прокурорского надзора

Рецензия на монографию Е.Р. Ергашева

Ю.И. СКУРАТОВ,
 доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и административного права Российского государственного социального университета, заслуженный юрист РФ

На современном этапе развития правоохранительной системы Российской Федерации в очередной раз встают вопросы о реформировании органов прокуратуры, определении схемы их взаимоотношений с судебной властью, следственным аппаратом, другими звеньями механизма борьбы с преступностью. Взвешенный, рациональный и эффективный подход к решению этих проблем невозможен без глубокого теоретического обоснования устройства, задач и функций органов прокуратуры. Именно разработке теоретических основ современной концепции прокурорского надзора и посвящена монография Е.Р. Ергашева, подготовленная в стенах признанного научного центра — Уральской государственной юридической академии. Актуальность рецензируемого исследования, его теоретическая и практическая значимость не вызывают сомнения. 

 
В качестве основного объекта, ключевого звена своего научного труда автор избрал совокупность, систему принципов прокурорского надзорно-охранительного права. Думается, что данное решение вполне обоснованно, ибо принципы — универсальная научная категория, дающая возможность многопланово, многоаспектно осветить проблемы теории и практики прокурорского надзора и его правового регулирования.
Во-первых, исследование указанных принципов дает возможность обратиться к первичным методологическим аспектам прокурорского права, связанным с решением вопроса о юридической природе данной отрасли права, степени ее автономности в рамках российской национальной правовой системы. Отсюда вполне логично обращение автора к предмету прокурорского надзорно-охранительного права (в его терминологии).
Во-вторых, рассмотрение принципов как элемента современной правовой идеологии, соответствующих ступеней научного осознания позволило Е.Р. Ергашеву не только акцентировать внимание на их онтологическом и гносеологическом аспектах, но и раскрыть значение принципов прокурорского права как части современной правовой культуры российского народа, работников суда, прокуратуры и других правоохранительных органов. В этом смысле принципы прокурорского надзора, прокурорского права подвергнуты столь глубокому и обстоятельному анализу впервые в российской юридической науке.
В-третьих, как известно, принципы права — это не только идеи, но и нормативно закрепленные постулаты. В этой связи анализ принципов прокурорского права позволил автору обратиться к широкому массиву российского законодательства, регламентирующего организацию и деятельность прокуратуры в нашей стране. Это дало ему возможность как максимально приблизиться к широко обсуждаемым в настоящее время теоретическим проблемам законодательного обеспечения судебно-правовой реформы, так и сформулировать конкретные предложения по совершенствованию правового статуса органов прокуратуры Российской Федерации.
И наконец, в-четвертых, разработка проблемы принципов прокурорского права дала возможность проанализировать также и сложившую практику осуществления прокуратурой России своих основных функций. Ведь принципы — это, прежде всего, результат научного осмысления, обобщения и последующего выражения в законе этой практики.
Именно благодаря исследованию принципов прокурорского права можно получить цельное обобщенное представление о состоянии дел в современной российской прокуратуре, что Е.Р. Ергашев и осуществил в своей работе.
На наш взгляд, основная заслуга автора, главный результат его исследования — разработка целостной, логически выстроенной, аргументированной концепции принципов прокурорского права Российской Федерации на современном этапе его развития, что, в свою очередь, позволило сформулировать обширный перечень теоретических и практических проблем развития как прокуратуры страны, так и всей правоохранительной системы Российской Федерации и предложить варианты их решения.
Важным научным достижением Е.Р. Ергашева является предложенная им классификация принципов прокурорского права, отражающая их реально существующую систему. Ключевое звено этой классификации — выделение общеправовых, межотраслевых, отраслевых и институциональных принципов прокурорского надзорно-охранительного права (с. 54—55). Соответствующий подход позволил показать место данной отрасли права в правовой системе России в целом, основные линии взаимодействия с иными, наиболее близкими отраслями права (уголовным и гражданским процессами, административным и в меньшей степени — конституционным правом Российской Федерации). Характеристика отраслевых и институциональных принципов прокурорского права помогла четко определить его стержень, самостоятельную область общественных отношений, образующих предмет данной отрасли права.
Есть все основания утверждать, что предложенный в монографии материал дает самое полное, развернутое и исчерпывающее на сегодняшний день представление о системе принципов прокурорского права, их иерархии, соподчиненности, взаимосвязи и взаимодействии.
Развиваемая автором концепция системного характера принципов прокурорского права позволила восполнить существующие в юридической науке пробелы. Так, впервые в научной литературе даны формулировки групп принципов: надзорной деятельности прокуратуры над исполнением законов судебными приставами (с. 159—168); надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (с. 133—139); института надзора за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание (с. 169—180).
Опираясь на новейшие общетеоретические знания о сути принципов права, социально-правовом механизме их формирования и закрепления (глава 2 монографии), Е.Р. Ергашев существенно продвинулся в понимании сущности принципов прокурорского права, вышел за пределы их узконормативного толкования, раскрыл многогранные линии взаимосвязи этих принципов как с теорией прокурорского надзора, так и с законодательством, правоохранительной практикой, правосознанием. Следует поддержать вывод автора о том, что принципами права являются не только основополагающие идеи и положения, закрепленные в определенной правовой норме, но и идейные первоосновы правосознания, формально не зафиксированные в конкретной правовой норме, но получившие общее признание в деятельности органов правосудия, иных субъектов внутригосударственного и международного права (с. 41). Безусловно, принцип прокурорского права станет реальным лишь тогда, когда превратится в образ мысли и действия прокурор-
ских, судебных и иных работников правоохранительной системы. Однако нельзя не учитывать и того, что борьба за незыблемость, «чистоту» принципов есть главное, основное в обеспечении законности в стране.
Для монографии Е.Р. Ергашева характерен не только высокий общетеоретический уровень исследования принципов прокурорского права, но и глубина и всесторонность анализа конкретных отраслевых и институциональных принципов надзорной и иной деятельности прокуратуры России. Явственно ощущается, что соответствующие страницы книги  написаны человеком, хорошо знающим практику прокурорской деятельности, точно и профессионально разбирающимся в ней. При этом даже при изложении общеизвестных, общепризнанных принципов прокурорского права автор находит различные аспекты, позволяющие вовлечь в научный оборот новый материал. Так, анализируя принцип независимости прокуратуры, автор привлекает международно-правовой опыт, опирается, в частности, на Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1604 (2003 г.) «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона» (с. 86 и далее).
Будучи сторонником сильной и многофункциональной прокуратуры России, Е.Р. Ергашев не сбивается на позиции ведомственной ограниченности, «ведомственного патриотизма». Так, исследуя проблему участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел, автор твердо стоит на позиции эффективной судебной реформы; исходит из первичной роли суда в защите прав граждан и юридических лиц; формулирует принцип содействия прокурора  осуществлению правосудия, опосредованности его полномочий в данной сфере, а также принцип ограниченного участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел. Вместе с тем убедительны и суждения Е.Р. Ергашева о нецелесообразности ряда существующих ограничений на обращения прокурора в суд в интересах граждан. Следует согласиться и с утверждением автора монографии о том, что оценка судом уважительности причин, по которым гражданин не смог самостоятельно обратиться в суд, фактически подрывает конституционный принцип гарантированности каждому судебной защиты (с. 202).
Большое значение для развития законодательства Российской Федерации имеют содержащиеся в монографии Е.Р. Ергашева предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего статус органов прокуратуры. Поскольку в книге сформулирован наиболее обширный перечень принципов прокурорского права, их анализ помог автору сформировать целый пакет развернутых предложений по внесению изменений и дополнений в Конституцию РФ и в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с. 210—216).
И если предложения по изменению текста Конституции РФ во многом весьма условны, то предлагаемые автором изменения и дополнения к Закону о прокуратуре вполне могут быть реально учтены в ходе совершенствования законодательства (за исключением повторяющихся предложений — с. 211).
Монография Е.Р. Ергашева не лишена недостатков, в ней содержатся спорные, дискуссионные утверждения. Так, автор обосновывает роль прокурорского надзорно-охранительного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, ссылаясь на наличие у данной отрасли самостоятельного предмета и метода правового регулирования (с. 11 и далее). Вместе с тем уровень и качество научной аргументации этого постулата оставляют желать лучшего. Например, говоря о наличии у данной отрасли права самостоятельной, обособленной группы общественных отношений, связанных с различными аспектами прокурорской деятельности,  автор вынужден признать, что эти же отношения регулируются и нормами иных отраслей права (с. 12). Получается, что предмет прокурорского надзорно-охранительного права во многом  «растворяется» в предмете иных отраслей.
Не выглядит убедительной и авторская аргументация по вопросу о наличии у данной отрасли права своего метода правового регулирования. Мало того что Е.Р. Ергашев отнес к элементам метода весьма разноплановые юридические (и не только) инструменты (способ рекомендаций, превентивность, убеждение и присуждения — с. 14), он так и не показал, в чем же, собственно, их единство, взаимодействие, в чем специфика метода правового регулирования прокурорского права.
Представляется, что многие трудности теоретического построения авторской концепции прокурорского надзорно-охранительного права связаны с неточным определением им юридической природы данной отрасли. Рассматриваемая отрасль не может быть отнесена к числу обычных, базовых отраслей правовой системы России. Перед нами типичный пример так называемого вторичного, надстроечного образования — комплексной отрасли права. С этих позиций объяснимо и включение в ее предмет отношений, регулируемых на первичном уровне конституционными, административными, процессуальными и иными нормами, а также отсутствие самостоятельного метода правового регулирования, что вполне вписывается в концепцию комплексных отраслей (см.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. — Свердловск, 1972. С. 145). С концепцией комплексных отраслей вполне согласуется и наличие самостоятельных принципов отрасли права, обособленных нормативных актов, а также некоторые другие элементы юридического своеобразия.
Весьма спорна, на наш взгляд, и позиция автора по вопросу о наименовании рассматриваемой им отрасли права как «прокурорское надзорно-охранительное право». Можно поддержать Е.Р. Ергашева в его критике термина «прокурорско-надзорное право», поскольку он исключает формы ненадзорной деятельности (с. 10 и далее). Однако автор так и не привел убедительных аргументов в поддержку тезиса о том, почему общепринятый термин «прокурорское право» не может быть употреблен.
Ссылка на то, что предлагаемое им название «с большей объективностью отражает содержание и назначение данной отрасли», не решает проблемы. Во-первых, название в данном варианте достаточно громоздко и все же не отражает, да и не может отразить все важные аспекты прокурорской деятельности (уголовное преследование, координационная и нормотворческая деятельность и т. д.). Во-вторых, термин «охранительное» достаточно широк и неоднозначен. В-третьих, название отрасли должно быть стабильным, устойчивым. Привязка его к функциям, пусть даже важным, всегда таит в себе опасность пересмотра названия в связи с изменением направлений деятельности и задач соответствующих государственных органов.
В ряде случаев, формулируя отраслевые принципы прокурорского права, автор рассматривает их с самых общих позиций, не учитывая даже в названии специфику преломления этих принципов в прокурорской деятельности. Например, принцип равенства всех перед законом (с. 74), принцип целесообразности (с. 76), принцип информационности (с. 85). Данные принципы, безусловно, проявляются в деятельности органов прокуратуры, но носят более общий характер, поскольку распространяются на всю систему государственных органов. Именно поэтому применительно к прокуратуре они нуждаются в более точной формулировке, например: «принцип равного отношения прокурора ко всем субъектам российского права», «принцип свободы выбора прокурором принимаемого решения при осуществлении своих функций в рамках действующего закона». Тем более что автор в процессе изложения указанных принципов достаточно точно определяет и их специфику, и особенности преломления в прокурорском праве.
Исследование Е.Р. Ергашева весьма полезно для широкого круга читателей, поскольку решает актуальную для теории и практики правового регулирования задачу концептуального теоретического обоснования современной системы правового обеспечения функций и полномочий органов прокуратуры Российской Федерации.