Кадровый резерв государственной гражданской службы: новые правила и старые проблемы

УДК 342.9

Страницы в журнале: 41-45

Ю.В. Гаврилкина,

соискатель кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина РАНХиГС Россия, Саратов jamiliavelieva@yandex.ru

Исследуется изменение законодательного регулирования формирования и работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе. Рассматриваются существующие практики обхода процедуры конкурсного отбора на вакантную должность государственной гражданской службы.

Ключевые слова: государственная гражданская служба, принцип равного доступа к государственной службе, конкурс на замещение должности, кадровый резерв, назначение на должность, аттестация.

Федеральным законом от 07.06.2013 № 116-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственной гражданской службе Российской Федерации”» (далее — Закон № 116-ФЗ) были внесены существенные изменения в установленный порядок формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Российской Федерации. Данный закон, как следует из пояснительной записки, разработан во исполнение п. 4 Плана выполнения мероприятий по внедрению в 2012—2016 годах новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы, предметом которого является установление единых требований и условий формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе.

Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ было поручено представить в установленном порядке предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Указанные принципы должны предусматривать, с одной стороны, создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы. С другой стороны службы, а с другой стороны — формирование кадровых резервов посредством подбора, подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы и их активное практическое использование.

Спецификой Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной службе) является то, что конкурсный отбор на замещение вакантных должностей гражданской службы позиционируется как основной способ замещения должности. В соответствии с поручением Комитета Государственной Думы по делам федерации и региональной политике законодательно был сформирован закрытый перечень внеконкурсного назначения на должность, который по смыслу ст. 22 не может быть расширен даже федеральным законом.

Одним из случаев, когда конкурс на замещение вакантной должности не проводится, является назначение на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), включенного в кадровый резерв на гражданской службе. По сути это вполне оправданное ограничение, но только в том случае, когда сам кадровый резерв формируется на конкурсной основе.

Вместе с тем, как известно, гражданский служащий может включаться в кадровый резерв не только в порядке конкурса, но и с целью предоставления ему различных социальных гарантий, например, при сокращении должностей или упразднении государственного органа. Кроме того, ранее действовавшая редакция ст. 58 Закона о государственной службе предусматривала, что гражданский служащий включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы при применении к нему такого вида дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности гражданской службы. Как отмечалось в специальной литературе, «из текста остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низкого уровня или о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности?» [4] А.Ф. Нуртдинова полагает: «При применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило, нижестоящей и менее ответственной должности гражданской службы на конкурсной основе» [1]. Однако, как справедливо отмечает С.Е. Чаннов, «формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса ч. 10 ст. 58  Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности» [5].

Законом № 116-ФЗ дисциплинарное взыскание в виде освобождения от замещаемой должности было упразднено. Учитывая, что его практическое применение всегда вызывало значительные затруднения (включая описанные выше), такой подход законодателя представляется весьма обоснованным.

В специальной литературе неоднократно отмечалось, что различные механизмы формирования кадрового резерва — на основе конкурса и внеконкурсный — обусловливают и необходимость различных способов назначения на должность гражданского служащего или гражданина, состоящего в таком кадровом резерве. Как полагает М.В. Пресняков, наличие двух способов формирования кадрового резерва (конкурсного и внеконкурсного) должно быть обусловлено двумя целями, для которых он создается. В одном случае это поступление на гражданскую службу либо замещение иной должности гражданской службы в порядке должностного роста, что предполагает конкурсный порядок формирования. В другом — предоставление гражданскому служащему социальных гарантий в виде сохранения за ним должности гражданской службы при наличии обстоятельств, предусмотренных Законом о государственной службе [3]. Очевидно, что внеконкурсное назначение на должность государственной гражданской службы в порядке должностного роста возможно только в отношении первой группы граждан. Однако до недавнего времени Закон о государственной службе не содержал исчерпывающих указаний на сей счет, поэтому вполне реальной была ситуация, когда гражданский служащий, зачисленный в кадровый резерв вне конкурса в связи с сокращением его должности, в дальнейшем назначался на вышестоящую должность гражданской службы.

В этой связи Законом № 116-ФЗ было прямо предусмотрено, что включение в кадровый резерв государственного органа гражданских служащих, увольняемых с гражданской службы в связи с сокращением должностей гражданской службы либо упразднением государственного органа, а также гражданских служащих, увольняемых с гражданской службы по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, производится для замещения должностей гражданской службы той же группы должностей гражданской службы, к которой относится последняя замещаемая гражданским служащим должность гражданской службы. Таким образом, гражданские служащие, уволенные со службы в связи с сокращением должностей гражданской службы или упразднением государственного органа, либо по некоторым обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, не могут в обход конкурсного порядка быть назначенными на вышестоящую должность.

До внесения указанных изменений Закон о государственной службе вообще не регламентировал, на какую должность может быть впоследствии назначен гражданский служащий, включенный в кадровый резерв. Это в свою очередь создавало возможность «головокружительного» карьерного роста в обход каких-либо конкурсных процедур. Теперь согласно прямому указанию ч. 5 ст. 64 Закона о государственной службе включение гражданских служащих (граждан) в кадровый резерв государственного органа производится с указанием группы должностей гражданской службы, на которые они могут быть назначены. Как представляется, было бы логичным сделать следующий шаг и предусмотреть определенную структуру кадрового резерва на государственной гражданской службе.

Следует особо отметить, что в ст. 64 законодатель сохранил и, как нам представляется, косвенно подтвердил возможность обхода процедуры конкурсного отбора на замещение вакантной должности государственной гражданской службы путем использования механизма аттестации. Так, согласно ч. 15 ст. 48 Закона о государственной службе аттестационная комиссия может принять решение, что гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. В этом случае издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Возникает вопрос: можно ли такого гражданского служащего назначить на вакантную должность без проведения конкурса?

Проиллюстрируем данную проблему на конкретном примере из судебной практики [6]. С.С. Панкратова обратилась в суд с иском, указав в обоснование заявленных требований, что она была назначена на должность заместителя начальника отдела организации и контроля надзорной деятельности Управления государственного строительного надзора (далее — УГСН). Затем исполняющим обязанности начальника УГСН был издан приказ об отмене приказа о назначении на должность С.С. Болотиной, расторжении служебного контракта по п. 11 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, т. е. в связи с нарушением обязательных правил заключения служебного контракта. Заявитель полагала, что приказ является незаконным, поскольку как лицо, состоящее в кадровом резерве Свердловской области, она имела право на замещение без проведения процедуры конкурса вакантной должности государственной гражданской службы.

Ее соответствие замещаемой должности подтверждается проведенной ответчиком аттестацией, по результатам которой она была признана соответствующей замещаемой должности и рекомендована для включения в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности в порядке должностного роста.

Решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 24 января 2012 г. иск С.С. Панкратовой был удовлетворен. Однако суд апелляционной инстанции не согласился с таким решением, указав следующее. В соответствии с ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 22 Закона о государственной службе поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс не проводится при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Аналогичное положение закрепляется и в п. 7 ст. 64 Закона о государственной службе, согласно которому вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Таким образом, буквальное толкование указанных статей позволяет сделать вывод, что назначение на должность государственной гражданской службы гражданина или гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве, вне конкурса возможно только в том случае, если сам резерв был сформирован на конкурсной основе.

В юридической литературе также отмечалось, что рассмотренная схема обхода конкурса представляет собой некоторую деформацию принципа конкурсного замещения должностей гражданской службы. В частности, по мнению М.В. Преснякова, в компетенцию аттестационной комиссии входит оценка адекватности профессионального уровня гражданского служащего именно замещаемой им в данный момент должности, а не вышестоящей. «Между тем конкурсный отбор на замещение вакантной должности гражданской службы преследует цель оценки кандидатов на предмет их соответствия той должности гражданской службы, на которую они претендуют. Уже на этом основании отождествление аттестации и конкурса (по своим фактическим последствиям) недопустимо» [2].

При этом в ст. 64 (в ред. Закона № 116-ФЗ) прямо предусматривается, что производится включение в кадровый резерв государственного органа гражданских служащих для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста — по результатам аттестации с согласия указанных гражданских служащих. Как нам представляется, данный подход законодателя нуждается в существенной коррекции.

Список литературы

1. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. — М., 2005.

2. Пресняков М.В. Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципов равенства и справедливости. — Саратов, 2007.

3. Пресняков М.В. Право равного доступа к государственной службе и кадровый резерв // СПС «КонсультантПлюс».

4. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. 2009. № 9.

5. Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. — М., 2009.

6. URL: http://sudact.ru/regular/doc/HKImJno8TCYe/?regular