Качество нормативных правовых актов об ответственности законодательной власти за результаты своей деятельности

УДК 340.131.2

Страницы в журнале: 5-10

В.Г. Баев,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой трудового и предпринимательского права Юридического института Тамбовского государственного технического университета Россия, Тамбов  vgbaev@gmail.com

А.Н. Марченко,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Юридического института Тамбовского государственного технического университета Россия, Тамбов alexey_ctk@mail.ru

С.В. Мещерякова,

кандидат психологических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права  Юридического института Тамбовского государственного технического университета Россия, Тамбов svetlana.meshcher@yandex.ru

Исследуются проблемы качества законодательных актов, их юридико-технического оформления и конституционности. Обосновывается, что повышение качества законов возможно лишь при формировании института юридической ответственности органов законодательной власти и их представителей за результаты законотворческой деятельности.

Ключевые слова: качество, нормативные правовые акты, законотворчество, ответственность, закон, государство, норма.

Законотворчество является одним из важнейших направлений деятельности государства, имеющей целью формирование, изменение, отмену или дополнение правовых норм (законов)1. В каждом государстве законотворческий процесс имеет свои особенности, но общим везде является создание и непрекращающееся совершенствование целостной, внутренне согласованной и непротиворечивой системы законодательных норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения. В любом случае конечным результатом законотворческой деятельности выступает нормативная система, осуществляющая (эффективно или не эффективно) регламентацию нашей жизни.

Появление качественного продукта (закона) во многом зависит от слаженной и эффективной работы механизма законотворчества. В отечественном теоретико-правовом дискурсе выделяются несколько направлений в объяснении правовой природы и дефиниции такого механизма.

Так, в работе Д.А. Ковачева «Механизм законотворчества в социалистическом государстве» механизм представлен как система субъектов, осуществляющих законотворческую деятельность; эта система основана на конституционных принципах и принципах управления [6, c. 6, 55] и предназначена осуществлять законотворческий процесс и сопутствующую ему деятельность.

Современные российские ученые разрабатывают собственное представление об этом важном предмете. Например, С.В. Синюков определяет механизм законотворчества как научно-практическую категорию, которая отражает комплексное, системное видение институтов правообразования (частично правореализации) и включает в себя социально-правовые инструменты и средства, нацеленные на формирование правовой нормативной системы регулирования общественных отношений. Исследователь рассматривает механизм законотворчества в качестве центрального института процесса правообразования в современных условиях. При этом категория механизма законотворчества характеризуется как системный аспект процесса формирования законодательства в единстве всех его социально-правовых источников и технических форм [20, c. 241].

М.Ю. Осипов механизм законотворчества понимает как совокупность средств, направленных на создание, изменение или отмену действующих норм права (законов). По его мнению, упомянутые средства либо способствуют совершению законотворческих действий, комбинаций и операций, либо сами являются правотворческими действиями, комбинациями и операциями, которые содействуют окончательной цели законотворчества [15]. К.В. Шундиков механизм законотворчества представляет в форме разновидности правового механизма, «объективированного, на нормативном уровне системно организованного комплекса юридических (так и неюридических) средств, необходимого и достаточного для достижения соответствующей цели» [24, c. 15].

Объединяющим эти суждения звеном является утверждение, что ядром механизма законотворчества выступает система институтов (государственных (в ряде случаев муниципальных) органов, организаций, комитетов, подразделений, должностных лиц и т. д.), которые осуществляют подготовку, принятие, изменение и отмену правовых норм, обладающих высшей (по отношению к подзаконным актам) юридической силой.

При этом механизм законотворчества современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его элементов, каждый из которых имеет определенную задачу, место и роль в процессе законотворчества. Между элементами механизма законотворчества неизбежно существуют взаимосвязь, согласованность и взаимодействие, поскольку эффект законотворчества зависит от всех элементов законотворческого механизма. Нарушение работы того или иного элемента снижает работоспособность или эффективность механизма либо делает законотворческую деятельность невозможной.

В процессе законотворчества возникает особый род правоотношений, осуществляемых в форме взаимодействия субъектов законотворчества по поводу создания законов. Объектом законотворческого правоотношения является материальный результат деятельности субъектов законотворчества — законопроект и принятый в итоге работы над ним закон, а также документы, сопровождающие законотворческий процесс.

Если в процессе законотворчества отсутствует какое-нибудь действие или изменяется их очередность, то желаемый результат (под которым мы понимаем вступление в силу качественного и эффективного законодательного нормативного акта) либо не достигается вообще (отклонение законопроекта в одном из чтений, вето президента либо верхней палаты парламента и т. д.), либо достигается с большим трудом, поскольку деятельность участников процесса оказывается рассогласованной, время обсуждения и принятия закона увеличивается, что требует больших финансовых ресурсов, не обеспечивается также и качество принятого закона.

Следовательно, вопросы, касающиеся этапов законотворческой деятельности, ее субъектов, очередности осуществления этих этапов и того, как проводится каждый из них, не могут быть решены произвольно, субъективно, исходя из декларативных либо демагогических соображений. Они должны быть четко закреплены системой взаимосвязанных конституционных и других нормативных (в основном законодательных) актов, общеобязательных для всех органов, организаций и отдельных лиц, участвующих в процессе законотворчества, т. е. служить правовой основой законотворчества. Подобная юридическая база должна быть гибкой, не душить инициативу, а давать ей разумный простор. Несовершенство правовой основы законотворчества оказывает пагубное воздействие на законотворческую деятельность вообще.

Введение ответственности за качество принимаемых законов не является чем-то экстраординарным, хотя и может так восприниматься [5, c. 154]. Во-первых, закон — это продукт человеческой деятельности, следовательно, лицо, его создавшее, должно нести ответственность за результат своей работы. Во-вторых, мировой практике давно известна личная ответственность за качество принимаемых законов. Например, в 1869 году в Англии было создано особое учреждение, на которое возлагалась ответственность за изготовление всех биллей. Возглавлял его юрисконсульт министерства казны по парламентским делам. Всем правительственным ведомствам Англии предоставлялось право обращаться к нему за помощью и советом, поскольку он являл собою лицо, прямо ответственное за все их законопроекты [4, c. 103—105]. И в этом, по мнению видного английского юриста того времени К. Ильберта, не усматривалось ущемление роли и прав законодателя: «При ранее существовавшем порядке могло случиться так, что какой-либо билль, плохой по существу и (или) форме, проходил через парламент только потому, что ни на ком не лежала обязанность задержать или исправить его, если никто в этом прямо не был заинтересован» [4, c. 109—113].

Очевидно, что упомянутый юрисконсульт по парламентским делам в Англии отвечал не за существо и содержание принимаемых парламентом законодательных актов, но за юридико-технический аспект законотворчества.

В России давно назрела необходимость в формировании института ответственности законодательных органов и их представителей за качество и содержание принимаемых законов. В частности, высказывались предложения о введении специального механизма конституционной ответственности лиц (организаций), не исполняющих решения Конституционного Суда РФ, в рамках которого могли бы применяться следующие санкции: официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска; досрочное прекращение полномочий этого органа власти на основании решения специальной судебной инстанции; освобождение от должности высших должностных лиц, переформирование состава государственных органов, умышленно не исполняющих решения; конституционные штрафы, применяемые к депутатам; признание закона неконституционным (на основании решения КС РФ) или недействительным (на основании решения арбитражного суда либо суда общей юрисдикции) и т. п. [7, c. 55; 8; 10; 19].

В то же время многие авторы приходят к выводу, что реализация юридической ответственности законодательных органов требует детальной теоретической и практической разработки. По мнению В.Ю. Панченко и А.М. Сабирова, малоисследованной остается проблема бездействия в правотворчестве, на практике отсутствуют и эффективные меры конституционно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой и иной ответственности [16, c. 11—14]. Между тем бездействие в правотворчестве — это неисполнение правотворческим органом социальной или юридической обязанности по принятию, изменению либо отмене нормативных актов и иных формальных источников права в целях совершенствования нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений в интересах личности, общества и государства. Таким образом, бездействие в законотворчестве представляет собой ситуацию, когда законодатель (законодательный орган) должен создать (изменить, отменить) определенный массив законодательных норм, но по тем или иным причинам (не связанным с интересами общества и государства) этого не делает [16, c. 11].

Примеров подобного рода достаточно много. Несмотря на указания КС РФ, устанавливающие обязанность принятия нормативных актов, и наличие потребности в законодательном регулировании определенных отношений, а также на существующий в отечественном праве механизм обязывания правотворческих органов решениями КС РФ, назревшая в правовой жизни потребность в появлении, изменении или отмене норм права остается неудовлетворенной, а законодательный орган, обязанный согласно Конституции РФ «урегулировать определенную сферу общественной жизни, не предпринимает попыток надлежащим образом исполнить такую обязанность» [16, c. 12, 14].

Исходя из вышеизложенного, необходимо признать справедливым замечание Л.А. Морозовой о том, что «современные реалии свидетельствуют о дисфункции юридической ответственности, проявляющейся, в частности, в декларативности принципа неотвратимости наказания в сфере конституционно-правового регулирования» [10, c. 52]. Отчасти это объясняется специфическим характером правотворческой деятельности и коллективным составом законодательных органов. Однако, на наш взгляд, в значительной степени такая ситуация вызвана чрезмерно узким пониманием юридической ответственности правотворческих органов как по основаниям, так и по субъектному составу.

Следует отметить, что неисполнение решений КС РФ — лишь малая толика возможных нарушений в сфере законотворчества. Так, КС РФ в определении от 19.04.2001 № 65-О «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» отметил, что неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов Российской Федерации решения КС РФ дает основания для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта по ст. 315 Уголовного кодекса РФ. Так, п. 5 определения гласит: «Неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов Российской Федерации решения Конституционного Суда Российской Федерации дает, в частности, основания для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (статья 315 УК Российской Федерации), а также для вынесения Президентом Российской Федерации на основании Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) субъекта Российской Федерации и возможного последующего досрочного прекращения их полномочий как формы конституционно-правовой ответственности, поскольку действует презумпция конституционности положений федерального законодательства».

Основываясь на аналогичном подходе, могут быть сформированы правовые институты ответственности законодательных органов за игнорирование протестов и представлений прокуратуры (в том числе методических рекомендаций по проверке нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности), актов уполномоченного по правам человека, направленных на совершенствование законодательства в сфере обеспечения и защиты прав граждан, а также обращений иных компетентных субъектов.

К основаниям юридической ответственности законодательных органов, на наш взгляд, следует отнести:

1) их индифферентность к полулегальной и противоправной деятельности. Например, игнорирование практики компаний применять для оплаты труда отдельных категорий заинтересованных работников дивиденды вместо заработной платы, засилье на телевизионных экранах псевдоинтеллектуальных игр (по типу составьте слово и т. д.) [21, c. 93];

2) наличие технико-юридических недостатков оформления законодательных актов: нарушение порядка структурирования и нумерации их текстов, несовершенство правовых конструкций, создание неоправданно объемных и сложных для понимания нормативных актов, несоблюдение правил совершенствования законов, нарушение единообразия понятийного аппарата и т. д.;

3) уклонение законодателя от проведения независимой научной экспертизы законопроектов;

4) принятие законов без указания размеров и источников соответствующих ресурсов, необходимых для реализации норм; мер ответственности за нарушение закона, порядка и гарантий привлечения к ней [3, c. 866];

5) выход за рамки своей компетенции, издание законов по предметам ведения иных органов (в том числе так называемое мелкотемье, когда фактически законом регулируются вопросы подзаконного характера) [14, c. 19—21];

6) неисполнение или ненадлежащее исполнение решения референдума, нарушение порядка осуществления населением правотворческой инициативы, необоснованный отказ в предоставлении гражданину информации о деятельности законодательных органов и пр.;

7) принятие ими законов, противоречащих Конституции РФ, ущемляющих права гражданина, нарушающих интересы государства.

Было бы, однако, некорректно связывать юридическую ответственность за качество закона исключительно с деятельностью депутатского корпуса. Законотворчество — сложный процесс, в котором участвуют и аппараты законодательных органов, и высшее должностное лицо исполнительной власти, и эксперты, и, следовательно, необходимо оценить вклад каждого из них в итоговое состояние закона.

Например, статистика показывает, что главы региональных исполнительных органов достаточно редко используют предоставленное им право отклонения законопроектов. Так, в 2007 году губернатором Ярославской области отклонен областной закон «О внесении изменения в статью 13 Закона Ярославской области “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Ярославской области”» [25]. В 2009 году губернатор Свердловской области наложил вето на закон «Об общественной палате Свердловской области», аналогичное решение было принято губернатором Владимирской области [26; 27].

К сожалению, многолетняя дискуссия в Российской Федерации о необходимости создания закона о нормативных правовых актах так и не привела к ожидаемым результатам. Законотворческий процесс центральных государственных органов Российской Федерации в настоящее время урегулирован разными актами. Помимо Конституции РФ, устанавливающей основу законотворческого процесса, действует ряд законодательных и подзаконных актов, регулирующих отдельные стадии законотворческой деятельности центральных государственных органов Российской Федерации: Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»; Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе (утв. указом Президента РФ от 13.04.1996 № 549); Регламент Совета Федерации  (утв. постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ); Регламент Государственной Думы (принят постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД); Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов (утв. постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 № 576); Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах Федерального Собрания (утв. постановлением Правительства РФ от 01.02.2000 № 94); постановление Правительства РФ от 30.04.2009 № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 22.02.2012 № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»; приказ Министерства юстиции РФ № 3 и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10.01.2001 «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти».

Недостаточное внимание к проблемам законотворческой техники является одной из причин несовершенства законотворчества. Поэтому правила, приемы и способы законотворческой техники должны быть обязательными установлениями для законодателя и других компетентных органов, организаций. В Российской Федерации фактически единственным источником правил юридико-технического оформления законопроектов, которым могут руководствоваться разработчики законопроектов, являются Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленные Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовым управлением Аппарата Правительства РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации и Минюстом России в 2003 году. К сожалению, они имеют лишь статус «рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законодательной деятельности», следовательно, носят необязательный (рекомендательный) характер.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестник Московского университета. Серия «Право». 1995. № 4.

2. Алексеев С.С. Теория государства и права: учеб. для вузов. М., 2001. С. 315.

3. Демьянец М.В. Принципы юридической ответственности кредитных организаций в сфере банковской деятельности // Право и политика. 2008. № 4. С. 866.

4. Ильберт К. Техника английского законодательства // Журнал Министерства юстиции. 1906. № 9. С. 103—105, 109—113.

5. Исаков Н.В., Мазуренко А.П. Правотворческая политика: общетеоретический аспект / под ред. А.В. Малько. Минеральные Воды, 2005. С. 154.

6. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М., 1977. С. 6, 55.

7. Колосова Н.М. Оставьте неприкосновенность депутатам Государственной Думы // Независимая газета. 2000. 12 сент.

8. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6.

9. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2009.

10. Милушева Т.В., Ишеков К.А. К вопросу об ответственности государства в сфере законотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8.

11. Морозова Л.А. Выступление на заседании круглого стола // Государство и право. 2000. № 3.

12. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2011.

13. Оксамытный В.В. Законотворческий процесс: Сравнительно-правовой анализ // Юридическая техника (Ежегодник). № 6 «Техника современного правотворчества: состояние, проблемы, модернизация». Н. Новгород, 2012.

14. Ордина О.Н. Актуальные проблемы кодификации российского административного законодательства // Административное право и процесс. 2009. № 3. С. 19—21.

15. Осипов М.Ю. Механизм правотворчества и правового регулирования: понятие и соотношение. URL: http://conf.sfu-kras.ru/sites/mn2010/pdf/10/01b.pdf

16. Панченко В.Ю., Сабиров А.М. Бездействие в правотворчестве // Современное право. 2015. № 6. С. 11—14.

17. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 2012.

18. Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб.: Изд-во Юрид. ин-та, 2013.

19. Сергеев А.Л. Конституционная ответственность палат Федерального Собрания Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2006. № 4.

20. Синюков С.В. Механизм правотворчества: дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 241.

21. Сойфер В.Г. Пределы договорного регулирования трудовых отношений нуждаются в расширении // Трудовое право. 2009. № 4. С. 93.

22. Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 2010.

23. Хамуков А.В. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение // Российская юстиция. 2010. № 6.

24. Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории // Государство и право. 2006. № 12. С. 15.

25. URL: http://www.adm.yar.ru/duma/zased/071219z.htm

26. URL: http://www.regnum.ru/news/fd-central/vladimir/1199314.html

27. URL: http://www.rg.ru/2009/10/23/regural/op-anons.html

Библиография

1 Под законотворчеством (в отличие от правотворчества) мы понимаем деятельность, направленную на создание, изменение или отмену законов — правовых норм, имеющих высшую юридическую силу, принятых в особом порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующих наиболее важные общественные отношения [2, c. 315].