Классификация мер укрепления доверия и безопасности

УДК 341.231.12

Страницы в журнале: 131-134 

Л.А. ЛАЗУТИН,

доктор юридических наук, директор Института прокуратуры УрГЮА, профессор кафедры иностранного государственного и международного права УрГЮА

Статья посвящена формирующейся системе мер укрепления доверия и безопасности как нового межотраслевого комплексного политико-правового института международного права.

Ключевые слова: международное право, меры укрепления доверия и безопасности.

Classification of confidence-building measures and security

Lazutin L.

The article is devoted to the emerging system of confidence-building measures and security as a new interdisciplinary complex politico-legal institution of international law.

Keywords: international law, measures to strengthen confidence and security.

В  исследованиях отечественных авторов получило распространение деление мер укрепления доверия на меры одностороннего характера, двусторонние и региональные (многосторонние)[1]. Такая классификация по числу участников не вызывает сомнения, но с точки зрения правовой регламентации необходимы некоторые уточнения.

Меры одностороннего характера. В определениях, изложенных в ряде справочных изданий, вышедших во второй половине 1980-х годов, говорится об односторонних и коллективных акциях государств, при этом подразумеваются те меры, которые принимают государства самостоятельно или коллективно[2].

Остается спорным вопрос о правовой оценке односторонних акций, как и равных односторонних заявлений государств и их отношения к мерам укрепления доверия. К односторонним мерам Департамент по вопросам разоружения Секретариата ООН относит «действия, особенно в области разоружения, совершаемые государством или группой государств и не требующие ответных шагов со стороны какого-либо другого государства или группы государств. Такие действия не являются результатом официальных переговоров, но могут способствовать переговорному процессу с целью принятия нормативного акта»[3].

Практика международных отношений дает обширный материал, касающийся односторонних акций, — таких, как односторонние сокращения вооруженных сил и вооружений, мораторий на ядерные взрывы, сокращения ассигнований на военные нужды и т. д. Бесспорно, такие акции благоприятствуют укреплению доверия по отношению к данному государству.

С точки зрения правовой оценки односторонние меры и односторонние декларации государств не могут рассматриваться как международные правовые нормы, ибо, как отмечал С.А. Малинин, «одностороннее заявление, вытекая из политического решения, опирается исключительно на добровольную основу»[4].

Подобной точки зрения придерживался В.Н. Клюев, который считал, что односторонняя декларация «не имеет формы источника международного права и порождает лишь одностороннее обязательство»[5]. Следует согласиться с ним и в том, что «воздействие одностороннего обязательства, безусловно, проявится в плане конкретизации и повышения эффективности норм международного права, относящихся к запрещению применения силы или угрозы силой»[6]. Нужно учитывать, что если односторонние меры не находят аналогичного отклика со стороны других государств, то они не могут поддерживаться постоянно, так как это может привести к нежелательным последствиям для применяющего их государства.

Таким образом, односторонние меры не являются согласованными нормами, что обязательно для мер укрепления доверия, входящих в институт права международной безопасности. Поэтому односторонние меры, принимаемые государством с целью продемонстрировать искренность намерений, а также на основе конкретного примера укрепить доверие между государствами, следует относить к той группе, которые представляют меры укрепления доверия в широком смысле слова.

Меры укрепления доверия на двусторонней основе. Важные меры, имеющие целью устранить недоверие и предотвратить возникновение случайных (непредвиденных) ситуаций, согласовываются государствами в двусторонних соглашениях. Эти меры являются предметом самостоятельной договоренности и представляют собой явно выраженные соглашения между государствами по вопросам международной безопасности, признанные регулировать их отношения путем согласованных взаимных прав и обязанностей. Они имеют отличительную особенность, которая заключается в том, что их применение ограничивается пределами того географического района, который предусмотрен конкретным договором или соглашением.

Такие меры следует относить к сопутствующим (субсидиарным) мерам укрепления доверия. Это взаимное уведомление по вопросам, связанным с военной деятельностью или сокращением вооружений; приглашение на добровольной основе наблюдателей; установление на территориях государств наблюдательных пунктов, возможность проведения проверки на местах; обязательство не чинить помех национальным техническим средствам контроля; обмен информацией по военным вопросам и др.

К документам, которые наряду с основными положениями содержат сопутствующие (субсидиарные) меры укрепления доверия, можно отнести, например, Договор об ограничении систем противоракетной обороны (1972 г.), Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (2002 г.).

Особого внимания заслуживают договоры и соглашения, в которых меры укрепления доверия занимают доминирующее положение; а некоторые полностью представляют собой документы, нормы которых относятся к кодифицирующим институт мер укрепления доверия в праве международной безопасности. Это Соглашение о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны между СССР и США (1971 г.); обмен письмами между СССР и Францией о предупреждении случайного или несанкционированного применения ядерного оружия (1976 г.); Соглашение между Правительством СССР и Правительством Великобритании о предотвращении случайного возникновения ядерной войны (1977 г.); Соглашение между СССР и США об уведомлениях о пусках межконтинентальных баллистических ракет и баллистических ракет подводных лодок (1988 г.); Соглашение между Правительством СССР и Правительством США о предотвращении опасной военной деятельности (1989 г.), Соглашение между Правительством СССР и Правительством США о взаимных заблаговременных уведомлениях о крупных стратегических учениях (1989 г.); соглашения между Правительством СССР и Правительством КНР о руководящих принципах взаимного сокращения вооруженных сил и укрепления доверия в военной области в районе советско-китайской границы (1990 и 1992 гг.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о предотвращении опасной военной деятельности (1994 г.) и др.

Цель указанных документов — устранить с помощью конкретных мер опасность возникновения ядерной войны, в частности в результате ошибочного истолкования, просчета или случайности. Более того, в преамбулах документов отмечается, что согласование мер по уменьшению опасности возникновения войны отвечает интересам укрепления международного мира и безопасности.

Необходимо сказать и о таких соглашениях, которые заключены с целью успешной реализации крупномасштабных договоров. В качестве примера можно упомянуть Соглашение между СССР и США о создании центров по уменьшению ядерной опасности (1987 г.), которые на первых порах выполняют контрольные функции, способствующие соблюдению Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности[7]. Это соглашение по своей сути и функциям относится к документам, содержащим меры укрепления доверия.

Вполне очевидно, что при разработке конкретных мер по сокращению вооруженных сил или ограничению вооружений необходимо принимать во внимание задачу обеспечения выполнения обязательств участниками договоренностей. Для этого согласовываются меры укрепления доверия, которые являются составной частью договора. Таким образом, двусторонние соглашения и договоры создали систему сопутствующих (субсидиарных) норм, которые также представляют институт мер укрепления доверия в праве международной безопасности.

Меры укрепления доверия на многосторонней основе. Универсальные договоры — такие, как, например, Договор об Антарктике (1959 г.), Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (1967 г.), Договор о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), наряду с нормами, определяющими основной предмет регулирования, содержат нормы, способствующие выполнению этих соглашений. К ним относятся уведомления, информация, наблюдение и другие действия информационного и контрольного характера, предусмотренные этими соглашениями. И хотя по своей сути эти положения следует относить к международному контролю, характер их реализации соответствует мерам укрепления доверия. Именно это обстоятельство дает основание причислять данные нормы договоров к институту мер укрепления доверия.

Практика борьбы за международную безопасность свидетельствует о том, что основная разработка и совершенствование мер укрепления доверия успешно осуществляются на региональном уровне. Это подтверждается документами СБСЕ (ОБСЕ) и Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА). Есть все основания полагать, что и в будущем именно в Европе процесс совершенствования мер доверия, в силу особой значимости этого региона, будет развиваться наиболее динамично.

С началом функционирования СВМДА институт мер укрепления доверия и безопасности перестал быть чисто европейским. Вместе с тем оценка регионального подхода к проблеме укрепления доверия не означает, что процесс этот может развиваться независимо (в отдельных регионах) и без учета глобальной обстановки. Процесс укрепления доверия является универсальной задачей. Очевидно, что отсутствие доверия в одном регионе неизбежно отражается на доверии в международном плане, и наоборот, если меры создают атмосферу стабильности в каком-либо регионе, то это передается на другие регионы, сказывается на международной обстановке в целом.

Сегодня также остро стоит вопрос о распространении мер укрепления доверия на другие регионы и о принятии соответствующего документа на многосторонней основе, со всеми заинтересованными странами. Это относится и к Азиатско-Тихоокеанскому региону, и к Средиземноморью, о котором говорится в документах о мерах доверия, и к другим регионам.

Вместе с тем, когда мы говорим о мерах доверия на региональном уровне, нельзя путать конкретные меры, изложенные в многостороннем документе (к примеру, в Венском документе переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности (1999 г.)), с политическими мерами доверия. Имеются в виду такие меры, как создание безъядерных зон, зон мира и т. д. Несомненно, они затрагивают военную область, но ничего общего не имеют с военной деятельностью государств как таковой. Эти меры имеют чисто политический аспект[8].

«Каталог мер доверия», выработанный и принятый СВМДА в 2004 году, предусматривает абсолютно новую классификацию мер укрепления доверия, которая выходит за рамки уже сложившегося представления об этом международном правовом институте. Каталог выделяет:

I. Меры доверия в военно-политической сфере.

1. Обмен информацией, объем, модальность и возможность реализации которого будут согласованы заинтересованными государствами-членами в соответствии с их национальными законами и правилами по следующим вопросам:

а) компоненты вооруженных сил;

б) оборонные бюджеты;

в) присутствие иностранных военных контингентов на территориях государств-членов, если раскрытие этой информации разрешено страной, размещающей такой контингент;

г) уведомление о планируемой военной деятельности, включая учения с участием иностранных военных контингентов (модальность и параметры такого уведомления согласовываются заинтересованными государствами-членами).

2. Приглашение наблюдателей из стран государств-членов на военные учения.

3. Рассмотрение использования таких механизмов, как консультации по непредвиденным и опасным инцидентам военного характера, в особенности если такие инциденты происходят в непосредственной близости к приграничным районам государств-членов.

4. Развитие следующих форм сотрудничества между вооруженными силами государств-членов:

a) взаимные визиты военных должностных лиц и представителей военных учебных заведений;

б) взаимные приглашения для участия в национальных праздниках, культурных и спортивных мероприятиях;

в) обмен информацией о биографических данных руководящего состава военных ведомств;

г) другие формы сотрудничества, согласованные государствами-членами;

д) обмен информацией о статусе их участия или ратификации многосторонних инструментов по контролю над вооружениями и разоружению, а также наличие конвенций о космическом пространстве.

II. Меры доверия в экономической сфере.

1. Создание общей базы данных и системы обмена информацией в торговой и экономической сферах.

2. Обмен информацией относительно вызывающих подозрение финансовых сделок, незаконных финансовых операций и оказание содействия в установлении и укреплении контактов между этими органами.

III. Меры доверия в экологической сфере.

1. Разработка и применение общих программ по охране окружающей среды, в особенности в приграничных районах, без ущерба для их прав и обязательств по соответствующим двусторонним и многосторонним инструментам.

2. Обмен информацией о природных и промышленных катастрофах на своих территориях, которые могут нанести ущерб соседним странам.

3. Обмен информацией о своих национальных ведомствах по чрезвычайным ситуациям, поисково-спасательным операциям в целях установления и укрепления контактов между этими ведомствами.

IV. Меры доверия в гуманитарной сфере.

1. Обмен информацией о национальных ведомствах, ответственных за развитие международного туризма и туристической инфраструктуры, а также содействие в установлении и укреплении контактов между этими органами.

2. Разработка и реализация совместных проектов, направленных на распространение информации о культуре и традициях своих народов; развитие взаимного уважения и добрососедских отношений между народами.

3. Развитие контактов между научными и образовательными учреждениями и неправительственными организациями, включая научные обмены, обмен студентами, проведение совместных мероприятий, для выработки предложений и проектов для достижения целей СВМДА.

4. Развитие диалога между цивилизациями, включая диалог между религиями.

Каталог предусматривает также совместные меры, направленные на пресечение и борьбу с современными вызовами и угрозами миру и безопасности государств. К их числу относятся:

а) совместные меры по пресечению терроризма во всех его формах и проявлениях и  предотвращению деятельности сепаратистских и экстремистских организаций с целью обеспечения безопасности и стабильности каждого государства-члена;

б) обмен информацией о борьбе с террористической, сепаратистской, экстремистской деятельностью и организованными преступными группировками и, при необходимости, разработка механизмов для борьбы с их деятельностью;

в) обмен информацией с целью эффективного противодействия распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки;

г) обмен информацией о мерах, которые принимают государства-члены для борьбы с наркотрафиком, торговлей людьми, отмыванием денег, трансграничной организованной преступностью, незаконной торговлей легким стрелковым оружием, включая переносные зенитно-ракетные комплексы, а также с контрабандой взрывчатых веществ и отравляющих материалов;

д) обмен информацией о статусе присоединения к соответствующим международным правовым инструментам для борьбы с терроризмом и организованной преступностью и о шагах, предпринятых для расширения борьбы согласно Уставу ООН и международному праву.

Таким образом, предусмотренные Каталогом меры доверия охватывают практически все сферы межгосударственного сотрудничества и представляют собой комплексное формирование, направленное на создание атмосферы общего взаимопонимания и поддержки, упрочение мира, доверия и дружбы между государствами.

Данная классификация выходит за пределы понимания мер укрепления доверия в широком смысле, ибо это понятие рассматривалось только в пределах одной отрасли международного права — права международной безопасности и применительно к одной сфере деятельности государств — военной.

Меры доверия, закрепленные в Каталоге, дают основание говорить о начале формирования межотраслевого, комплексного политико-правового института всего международного права. Как отмечает В. Петровский, «российское евразийство как принцип открытости диалога, симфонизма и синтеза разных по своей природе культур Востока и Запада может стать алгоритмом создания нового международного экономического и политического порядка в АТР и за его пределами. Это, в свою очередь, откроет путь к созданию эффективного экономического сообщества и надежной системы региональной безопасности»[9]. Международные режимы, объединяющие в себе элементы международных институтов и неформальных норм, правил и принципов международного поведения, интерпретируются в качестве компонентов модели безопасности на основе сотрудничества, которая идет на смену традиционным блоковым отношениям и системам коллективной безопасности в Европе и Азии[10].

Действительно, за последнее десятилетие структура коллективной безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе претерпевает значительные изменения в связи с ростом экономического подъема ряда государств (Япония, Китай, Индия и др.) и усилением экономической интеграции, что обусловило необходимость выработки новой модели отношений в сфере безопасности на основе принципов взаимного доверия, транспарентности, национального суверенитета и многостороннего сотрудничества.

В XXI веке важнейшей задачей ученых, экспертов и политиков является разработка, научное обоснование и апробация альтернативных моделей международной безопасности.

Библиография

1 См.: Воронцов Г.А. Европейская безопасность и меры доверия // Новая и новейшая история. 1987. № 1. С. 8—10; Хрипунов И.А. Меры доверия: проблемы и перспективы // Дипломатический вестник. 1984. — М., 1985. С. 54—62; Швецов В.Л. Военная разведка и меры доверия. — М., 1984. С. 58—70.

2 См.: Дипломатический словарь: В 3 т. 4-е изд., перераб. и доп. Т. 1. — М., 1985. С. 218.

3 Вопросы разоружения. Вып. 64. — М., 1989. С. 43.

4 Малинин С.А. Актуальные проблемы международной безопасности в свете решений XXVI съезда КПСС // Советский ежегодник международного права. 1981. — М., 1982. С. 38.

5 Клюев В.Н. Право международной безопасности и односторонние декларации государств // Международное и внутригосударственное право: проблемы сравнительного правоведения. — Свердловск, 1984. С. 61.

6 Там же.

7 См.: Центр доверия за работой // Советское военное обозрение. 1989. № 1. С. 26, 56—57.

8 Подробнее об этом см.: Тарасенко С.А. Зоны, свободные от ядерного оружия: правовой статус // Международное право и международный правопорядок. — М., 1981. С. 162—171; Тузмухамедов Б.Р. Зоны мира. — М., 1986; Прусаков Ю.М. Безъядерные зоны // Международно-правовые вопросы. — Ростов н/Д, 1982 и др.

9 Петровский В.Е. От империи — к открытому миру: О внешней политике России переходного периода. — М., 2007. С. 104.

10 Там же. С. 105.