Классификация методов административно-правового регулирования

А.А. САВОСТИН,

кандидат юридических наук, доцент, докторант Всероссийского научно-исследовательского института МВД России

В  научной литературе неоднократно обращалось внимание на то, что нормы права регулируют определенные виды общественных отношений и избрание органом представительной или исполнительной власти того или иного метода правового регулирования для каждого вида общественных отношений определяется в первую очередь содержанием этих общественных отношений. Многие из этих отношений являются предметом административно-правового регулирования и, в свою очередь, оказывают активное влияние на формирование соответствующих правовых норм, служащих юридической базой развития различных методов правового регулирования. В административном праве насчитывается по крайней мере два метода правового регулирования, а в иных отраслях права различные методы правового регулирования сочетаются или один и тот же метод проявляется в различных отраслях. Так, отношения власти и подчинения, традиционно считавшиеся атрибутом только административного права, наблюдаются в конституционном, налоговом, земельном и т. п. праве.

Среди методов административно-правового регулирования особо следует выделить убеждение и принуждение, которые, несомненно, являются универсальными и как необходимые специфические элементы присутствуют во всех видах правовых методов, регулирующих особые правила поведения. Убеждение и принуждение как административно-правовые методы наделены и регулирующим свойством, потому что определяют взаимное правовое положение субъектов, указывают на основания возникновения правовых отношений, приемы формирования субъективных прав и юридических обязанностей и предусматривают меры защиты этих прав и обязанностей. Естественно, что ни убеждение, ни принуждение сами по себе не обладают подобными свойствами.

Критериями классификации административно-правовых методов могут быть источники их происхождения, степень определенности требований метода правового регулирования, интенсивность влияния метода на общественные отношения. Эти критерии, по существу, составляют два методологических правила, взаимосвязь между которыми характеризует социальное назначение и соответствующую структуру методов правового регулирования.

По содержанию методы административно-правового регулирования могут быть как материальными, т. е. основанными на нормах материального права, устанавливающих общие правила поведения в регулируемых отношениях, так и процессуальными, т. е. основанными на соответствующих нормах права, предусматривающих порядок производства по конкретным делам, реализацию мер правовой защиты и т. п.

Административные методы разнообразны и могут быть классифицированы также по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объектов управления, форме предписания и по ряду иных оснований, довольно часто возникающих в условиях социальных реформ. В целом административные методы, будучи системно связанными, отвечают закономерностям и свойствам социального управления и по форме выражения подразделяются на административно-правовые и  административно-организационные. Эти методы имеют государственно-властный юридический характер, так как выражены в соответствующей нормативно-правовой форме (указания, распоряжения и др.) и носят обязательный характер для адресатов, а их исполнение гарантируется мерами государственного (административно-правового) принуждения.

Административно-правовые и  административно-организационные методы  отличаются тем, что административно-правовые методы опосредованы в нормативных правовых актах. В содержании административно-правовых методов также можно выделить  организационно-правовые методы, которые подчинены строго определенному предмету регулирования — отношениям, связанным с организацией деятельности в сфере государственного управления.

Организационно-правовые методы, в свою очередь, дифференцируются на:

· методы, закрепляющие структурно-функциональную модель объекта государственного управления[1] (т. е. раскрывающие структуру и взаимодействие административных органов). Среди них следует различать методы координации, согласования, взаимосодействия, контроля и проверки исполнения, инспектирования, инструктирования и т. д.;

· процессуальные, т. е. регламентирующие процедуру реализации прав и исполнения обязанностей участников административных правоотношений

Административно-организационные методы регулирования обеспечивают на соответствующей нормативно-правовой основе организационное единство действий участников общественных отношений, соответствие их прав и обязанностей в процессе решения общих задач и выражаются в совершении каждым из участников определенных организационных и иных мероприятий, которые вытекают из компетенции органа исполнительной власти и должностного лица, являющихся организаторами деятельности управляемых.

К наиболее распространенным административно-организационным методам, применяемым в процессе регулирования общественных отношений, относятся согласование, взаимодействие, координация, контроль и проверка исполнения, инспектирование, инструктирование.

По способу воздействия на поведение объектов управления административные методы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, поощряющие и запрещающие совершение тех или иных действий.

Обязывающие административные методы регулирования предписывают объекту управления совершать те или иные действия и реализуются посредством выполнения указанных в предписании действий.

Уполномочивающие административные методы регулирования предоставляют возможность конкретному кругу (объекту) управления совершить (совершать) те или иные действия и именно поэтому они имеют четкую адресность.

Поощрительные административные методы регулирования воздействуют на объект управления посредством мер морального и материального поощрения (награды, премии, льготы), стимулирования процесса выполнения служебного и общественного долга, функциональных обязанностей.

Поощрительные методы обладают и стимулирующим свойством, поскольку устанавливают такое состояние воли субъекта, при котором последние ставятся в условия выбора предписываемого поведения с расчетом получить определенные льготы, блага в случае достижения предполагаемого результата.

Запретительные административные методы регулирования содержат запрет совершать то или иное действие, которое объективно препятствует достижению целей и задач управления, наносит вред процессу управления, противоречит общественным интересам.

Запретительные административно-правовые методы реализуются путем воздержания от совершения запрещенных действий, а невыполнение требований запретов и предписываемых действий или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей ведет к привлечению виновного к материальной или дисциплинарной ответственности, каждая из которых является разновидностью административных методов управления.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены на категорические (императивные), поручительные, рекомендательные и диспозитивные.

Категорические административные методы регулирования характеризуются однозначностью предписаний; в них непосредственно определяется поведение объекта административно-правового регулирования. Объекту не предоставляется выбора, т. е. сам управляемый (исполнитель) обязан точно выполнить то, что ему предписано субъектом управления.  Вместе с тем категорический метод выражается не только в однозначном предписании, исключающем возможность выбора исполнителем варианта поведения, а может строго определить границы действия подчиненного органа, предоставив ему право избрать способ, форму исполнения предписания, не искажая его смысла и целей.

Поручительные административные методы регулирования обязывают управляемого к разрешению того или иного вопроса или к совершению конкретных действий, которые не входят в его компетенцию. Поручительный метод, в отличие от категорического, предписывая действия, не определяет порядок их совершения, а предоставляет решение этого вопроса на усмотрение исполнителя.

Рекомендательные административно-правовые методы регулирования содержат определенные советы, рекомендации по поводу целесообразности совершения управляемыми тех или иных действий и предоставляют объекту управления возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения задач с учетом особенностей его функционирования, фактических обстоятельств и сложившейся ситуации.

Сущность рекомендательного метода состоит в том, что в нормативных предписаниях содержится не прямая обязывающая регламентация относительно должного поведения, а установление определенных условий, обеспечивающих реализацию избранного поведения.

Приведенная выше классификация способов правового регулирования так называемого материального характера не претендует на исчерпывающую полноту, поскольку при дальнейшем исследовании норм права можно найти другие классификационные основания группировки методов правового регулирования.

Библиография

1 Используется терминология теории систем управления, согласно которой в структуре системы выделяются объект и субъект управления. Последние, в свою очередь, по свойствам также являются системами.