Классификация отношений, обеспечивающих бюджетное устройство государства

УДК 347.73

Страницы в журнале: 81-85

Х.В. ПЕШКОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин факультета подготовки специалистов для судебной системы центрального филиала  ГОУ ВПО «Российская академия правосудия»

Анализируются виды и особенности отношений, сопутствующих бюджетному устройству государства. Сформулирован вывод о сложности содержания рассматриваемой правовой категории.

Ключевые слова: бюджетное право, бюджетное устройство государства, бюджетные правоотношения, бюджетная система, бюджет.

The article describes special characteristics and kinds of budget relations as a special group of relations, budget construction as a special characteristic of state sovereignty. Budget construction of the state has complex structure.

Keywords: budget law, budget construction, budget legal relation, budget system, budget.

Отношения, которые развиваются в связи с бюджетным устройством государства (бюджетные правоотношения), являются одними из важнейших среди способствующих функционированию государства и определяющих его суверенитет. При отсутствии однозначного определения содержания категории бюджетное устройство государства во многих случаях довольно трудно определить и состав соответствующих правовых отношений. Проанализировав структуру раздела I «Бюджетное устройство Российской Федерации» части II БК РФ, можно предположить, что российский законодатель бюджетным устройством охватывает совокупность следующих характеристик государства: бюджетную классификацию Российской Федерации (статьи 18—23.1); бюджетную систему Российской Федерации (статьи 10—15); принципы бюджетной системы Российской Федерации (статьи 28—38.2). Следовательно, бюджетное устройство государства представляет собой совокупность трех перечисленных выше взаимосвязанных элементов (характеристик), обусловливающих развитие соответствующих бюджетных правоотношений.

Для уяснения сущности бюджетного устройства государства следует подробнее рассмотреть виды и признаки общественных отношений, составляющих предмет регулирования бюджетного права.

Согласно ст. 1 БК РФ, в общем виде к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами в процессе:

— формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

— составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В приведенной норме законодатель дает лишь краткий перечень бюджетных правоотношений, сводя  их к двум большим группам (исходя из функционального назначения в бюджетном устройстве государства). Рассмотрим подробнее виды бюджетных правоотношений, выделяемые в соответствии с различными критериями.

По содержанию, значению для бюджетной деятельности государства и муниципальных образований бюджетные правоотношения подразделяются на следующие группы:

— отношения, возникающие в процессе мобилизации денежных средств — формирования доходов бюджетов бюджетной системы;

— отношения, возникающие в процессе использования финансовых ресурсов, в том числе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы;

— отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса, — отношения по поводу составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы, составления и утверждения отчетов об исполнении бюджетов;

— отношения, возникающие в процессе распределения бюджетных средств (например, межбюджетные отношения, в том числе по поводу распределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы в виде межбюджетных трансфертов — дотаций, субсидий, субвенций и т. д.);

— отношения по осуществлению бюджетного контроля уполномоченными органами (контроль в ходе подготовки проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета — в рамках всех стадий бюджетного процесса);

— отношения, связанные с применением мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Как видно из приведенной классификации, разграничение бюджетных правоотношений предопределяется содержанием прав и обязанностей субъектов, уполномоченных участвовать в бюджетной деятельности. Реализация данных правомочий составляет динамику рассматриваемых правоотношений. Адекватная активность субъектов бюджетного права, эффективность их действий и четкое соответствие реализуемых полномочий нормам права создают гарантии нормального развития бюджетных правоотношений и функционирования бюджетной системы в целом.

По субъектному составу бюджетные правоотношения разделяются на отношения, возникающие между: Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации; Российской Федерацией и муниципальными образованиями; субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями; различными субъектами Российской Федерации; различными муниципальными образованиями; органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов бюджетной системы; органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления; органами муниципальных образований различных уровней по поводу отдельных бюджетных вопросов; Правительством РФ и Государственной думой; палатами Федерального собрания РФ  (Государственной думой и Советом Федерации); Федеральным собранием РФ и Президентом РФ в ходе бюджетного процесса и т. д.

Можно привести множество примеров бюджетных правоотношений, в которых выступают различные субъекты бюджетного права. При этом следует учитывать правило: обязательным субъектом любого бюджетного правоотношения является государство (муниципальное образование) в лице уполномоченных органов власти (органов местного самоуправления). Это объясняется основной целью бюджетно-правового регулирования — направленностью на упорядочение бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Указанные субъекты можно обозначить как публично-правовые образования — целостные обособленные составные части территории государства, имеющие сходные природные, социально-экономические, демографические, исторические характеристики, наделенные определенной компетенцией в рамках бюджетной деятельности государства.

В литературе неоднократно поднимался вопрос о рассмотрении физических лиц в качестве субъектов бюджетных правоотношений (получение ими средств из бюджета в виде бюджетных ассигнований)[1]. Это отчасти объясняется положениями бюджетного законодательства: например, ст. 78 БК РФ предусматривает предоставление из бюджета субсидий физическим лицам. В этой связи возникает вопрос: можно ли физических лиц рассматривать в качестве субъектов бюджетного права — получателей бюджетных средств? С принятием последней редакции БК РФ вопрос относительно субъектов бюджетного права, могущих выступать в качестве получателей бюджетных средств, разрешен окончательно. Согласно ст. 6 БК РФ, получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

Следовательно, действующая редакция БК РФ не признает физических лиц получателями бюджетных средств. Проблему роли физических лиц в развитии бюджетных правоотношений проясняют понятия, предусмотренные ст. 6 БК РФ. Так, денежные обязательства представляют собой обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Получается, что денежные средства из бюджета предоставляются физическим и юридическим лицам в рамках исполнения обязанностей получателей бюджетных средств и минуя необходимость наделения их статусом получателей бюджетных средств. Средства бюджета предоставляются физическим и юридическим лицам частноправового статуса в рамках гражданско-правовых и трудовых отношений, отношений социального обеспечения и др. Сказанное выше обусловливает отсутствие целесообразности (и возможности!) рассматривать физических лиц в качестве субъектов бюджетных отношений. Это соответствует публичной предназначенности конструкции бюджетное устройство, «обслуживающей» статус государства.

Таким образом, состав субъектов бюджетного права неоднороден. В то же время основными субъектами бюджетного права являются публично-правовые образования в лице уполномоченных органов, что объясняется нацеленностью бюджетно-правового регулирования на упорядочение бюджетной деятельности, субъектами которой выступают именно государство и муниципальные образования. Другие субъекты, в том числе бюджетные учреждения, могут быть тем или иным образом связаны с бюджетной деятельностью государства и муниципальных образований, например, в части сметно-бюджетного финансирования, получения средств из бюджета, выполняющих функции распределения и использования средств публичного бюджетного фонда.

По экономическому критерию выделяются две группы (категории) бюджетных отношений: 1) бюджетные — собственно финансовые (материальные, денежные) правоотношения; 2) бюджетные правоотношения, с экономической точки зрения не являющиеся финансовыми (денежными).

Первая группа связана с движением денежных (бюджетных) средств. Эти отношения имеют признаки, свойственные финансам, а именно:  денежный характер; распределительный характер (отношения связаны с распределением общественного продукта в виде денежных средств, имеющих статус бюджетных, т. е. принадлежащих государственной (муниципальной) казне);  безэквивалентность (государство воздействует на уже распределенную в его пользу часть национального дохода в ходе бюджетного процесса); организационная связанность с функционированием специальных централизованных денежных фондов в составе бюджетной системы государства как элемента его бюджетного устройства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов). К указанной категории бюджетных правоотношений относятся: материальные отношения по формированию доходов бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов; отношения по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований; материальные отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов, и др. Такие отношения являются имущественными, поскольку их объекты носят имущественный (точнее, денежный) характер: межбюджетные трансферты, бюджетные ассигнования, иные формы бюджетных средств. Имущественные — собственно финансовые — отношения составляют основную массу бюджетных правоотношений, как и финансовых правоотношений в целом.

В рамках второй группы бюджетных правоотношений, с экономической точки зрения не являющихся финансовыми (денежными), движение денежных средств не осуществляется, а действуют установленные законом процедуры. Соответственно объекты данных отношений носят нематериальный характер. В качестве объектов выступают само поведение участников правоотношений, а также проект бюджета, бюджет как правовой акт, бюджетная роспись, смета доходов и расходов бюджетных учреждений и т. п. Отношения с такими объектами носят неимущественный, организационный характер, в большинстве случаев выступая в качестве процессуальных. К бюджетным правоотношениям второй группы (процессуальным) причисляются те из них, которые: развиваются в рамках бюджетного процесса, в том числе отношения по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, по исполнению бюджетов —исполнению доходов и  расходов бюджета; складываются в ходе осуществления бюджетного контроля и некоторые иные.

Бюджетные процессуальные отношения группируются с учетом их формирования в рамках отдельных стадий бюджетного процесса. Бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). Более того, например, правоотношение по исполнению бюджета включает в себя целый комплекс отношений, которые формируются в рамках двух направлений — исполнения бюджета по доходам и исполнения бюджета по расходам, что подразумевает и другие однопорядковые отношения (связанные с дефицитом бюджета, исполнением смет доходов и расходов бюджетных учреждений и т. п.).

Процессуальные бюджетные правоотношения тесно связаны с материальными (имущественными) бюджетными правоотношениями, а во многих случаях производны от них. Так, правоотношения в рамках бюджетного процесса способствуют непосредственной реализации имущественных (материальных) правомочий владения, пользования, распоряжения бюджетными  (денежными) средствами, аккумулированными в бюджетные фонды в составе бюджетной системы государства.

К бюджетным правоотношениям, связанным с функционированием бюджетного устройства государства, как разновидности финансовых правоотношений применима и классификация отношений по критерию функций права. В соответствии с данным критерием выделяются: регулятивные бюджетные правоотношения; охранительные бюджетные правоотношения.

Регулятивная функция бюджетно-правовых норм — это механизм правового воздействия на бюджетные отношения, выражающийся в установлении правил поведения (прав и обязанностей) их субъектов, требований и организационных моментов бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Регулятивные бюджетные правоотношения связаны с регулирующим воздействием норм права на общественные отношения, возникающие в связи с функционированием бюджетной системы. Данные отношения предполагают нормальное развитие связей между субъектами бюджетного права: адекватную реализацию ими прав и неукоснительное следование обязанностям, установленным бюджетно-правовыми нормами. Иными словами, регулятивные бюджетные отношения всецело отвечают требованиям финансовой (бюджетной) дисциплины государства. К регулятивным относятся отношения по поводу: формирования бюджетной системы Российской Федерации; формирования доходов бюджетов бюджетной системы; осуществления расходов бюджета; межбюджетные правоотношения; правоотношения по бюджетному процессу относительно бюджетов бюджетной системы и др.

Охранительная функция бюджетно-правовых норм выражается в создании механизма охраны нормального хода отношений в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, возможности привлечения к ответственности виновных в нарушениях бюджетного законодательства. Следовательно, охранительные бюджетные правоотношения возникают в случае нарушения субъектами бюджетного права прав и (или) неисполнения (неполного исполнения) обязанностей, установленных нормами права. Такие отношения направлены на привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства регулируется главой 28 БК РФ. Среди оснований привлечения к ответственности предусмотрены, например, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, и т. п. (статьи 290, 291).

Бюджетные правоотношения следует разграничивать также и по количеству задействованных сторон — субъектов, права и обязанности которых составляют динамику конкретного правоотношения. В соответствии с данным критерием различаются следующие двусторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

В двусторонних бюджетных правоотношениях задействованы два субъекта бюджетного права, реализующие свой правовой статус. Например, в материальном правоотношении осуществления расходов бюджета субъектом, обязанным выделить бюджетные средства, является публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), в ведении которого находится соответствующий бюджет. Другой стороной отношения в данном случае является предусмотренный сводной бюджетной росписью получатель бюджетных средств, который реализует правомочие требовать предоставления средств из бюджета. Из анализа механизма материальных отношений осуществления бюджетных расходов вытекает, что притязающему лицу (получателю бюджетных средств) противостоит конкретный субъект — публично-правовое образование, осуществляющее расходование бюджетных средств. Иные примеры двусторонних бюджетных правоотношений: правоотношения по осуществлению бюджетного контроля; правоотношения по рассмотрению и утверждению бюджета в рамках бюджетного процесса; межбюджетные отношения и др. Большинство бюджетных правоотношений носят двусторонний характер.

Многосторонние бюджетные правоотношения предполагают участие трех и более сторон, координирующих и согласующих свои действия, выступающих в соответствии со своим волеизъявлением в рамках предоставленных прав и возложенных обязанностей. В качестве примера многосторонних бюджетных правоотношений можно назвать процессуальные бюджетные правоотношения. Например, в правоотношении по бюджетному финансированию одна сторона — Федеральное казначейство, выделяющее бюджетные ассигнования, другая — главный распорядитель бюджетных средств, которому выделяются бюджетные средства, третья — банк, через который непосредственно финансируется распорядитель бюджетных средств[2].

Бюджетные правоотношения различаются также по критерию регулирования их нормами права, входящими в различные правовые институты в составе бюджетного устройства государства. Это бюджетные правоотношения по осуществлению бюджетного контроля; по формированию доходов бюджета; по осуществлению расходов бюджета; по формированию бюджетной системы; межбюджетные отношения и др.

Анализ приведенных классификаций бюджетных правоотношений позволяет утверждать, что они довольно разнородны, но объединяются одним свойством, составляющим их специфику. Это свойство — непосредственная связанность бюджетных отношений с бюджетным устройством государства, что предполагает различную функциональную предназначенность их бюджетно-правового режима для ведения бюджетных дел. Именно поэтому бюджетное устройство государства в силу его обусловленности столь различными по функциям и содержанию отношениям представляет собой сложную правовую категорию. БК РФ, будучи специальным источником бюджетно-правового регулирования, не должен ограничиваться лишь констатацией содержания бюджетного устройства.

Библиография

1 См., например: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. — М., 2001. С. 119, 126, 131; Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. — М., 1960. С. 135, 140—141.

2 См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учеб. — М., 2000. С. 146—147.