Классификация публичных мероприятий и организация охраны общественного порядка при их проведении

М.М. ЗВЯГИН,

соискатель МосУ МВД России

Проблемы, связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, находили свое отражение в трудах ученых конца XIX — начала XX века. В частности, В.Ф. Дерюжинский, И.Т. Тарасов, В.В. Ивановский и другие исследовали специфику публичных мероприятий, обращаясь к опыту Западной Европы, поскольку законодательство Российской империи в этом вопросе существенно отставало[1]. В.В. Ивановский детально изучил особенности правового регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий в зарубежных государствах, ввел в оборот термин «полиция собраний»[2]. Многие идеи и положения ученых-административистов Российской империи остались невостребованными и не получили своей дальнейшей теоретической оценки.

В первой советской Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 года декларировалось, что в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы собраний РСФСР, признавая право граждан Советской Республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т. п., предоставляет в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением (п. 15). Аналогичную норму содержала и Конституция РСФСР 1925 года (п. 6). Конституция (Основной закон) СССР 1936 года в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя гарантировала гражданам свободу собраний и митингов, свободу уличных шествий и демонстраций (ст. 125).

Конституция (Основной закон) 1977 года в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гарантировала гражданам СССР свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Осуществление этих политических свобод обеспечивалось предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и площадей, широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио (ст. 50). Конституция РСФСР 1978 года определяла, что граждане России вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей (ст. 49).

В настоящее время граждане России имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Эти конституционные положения — основополагающие при реализации гражданами своих прав в социально-политической сфере. Они предоставляют гражданам возможность отстаивать свои гражданские права, привлекать внимание общественности к острым социальным проблемам.

Режим конституционного права граждан в публично-правовой сфере определен Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон о собраниях). В Москве порядок проведения публичных мероприятий определяется Законом г. Москвы от 04.04.2007 № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований».

Необходимость определения правового режима проведения публичных мероприятий обусловлена острыми социальными противоречиями, имеющимися в обществе. О социальной активности граждан свидетельствуют, в частности, следующие данные МВД России.

В период с 8 января по 31 августа 2006 года в 73 субъектах Федерации состоялось 1292 протестные акции, в которых приняли участие 317,5 тыс. человек. Наибольшее количество протестных акций состоялось в Москве (66 акций, в которых приняли участие 3,1 тыс. человек), Санкт-Петербурге и Ленинградской области (52 акции; 3,6 тыс. человек), Московской (46 акций; 7,2 тыс. человек) и Новосибирской (42 акции; 5,3 тыс. человек) областях.

В структуре массовых акций преобладают митинги (963), пикетирования (254), блокирование автомагистралей, дорог и улиц (53), собраний (13) и шествия (7).

Предотвращено семь попыток перекрытия автомагистралей, дорог и улиц, связанных с повышением тарифов на услуги ЖКХ. Наибольшее количество акций блокирования состоялось в Амурской области (в двух акциях приняли участие 2,8 тыс. человек).

Для непосредственного участия в обеспечении общественного порядка и безопасности при массовых мероприятиях было задействовано 46,8 тыс. сотрудников органов внутренних дел[3].

Публичные мероприятия далеко не однородны. В зависимости от публичного мероприятия арсенал административно-правовых и организационных средств, используемых для охраны общественного порядка в период их проведения, достаточно разнообразен.

Собрание — совместное присутствие граждан для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов в специально отведенном или приспособленном для этого месте. Митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. По мнению В.Ф. Дерюжинского, «митинги являются прежде всего выразителями нужд и интересов народа, который посредством их заявляет о том, что в данное время его тяготит, беспокоит или волнует»[4].

Демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации. Шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств, путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Основная сложность классификации публичных мероприятий состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. Классифицировать можно различные группы публичных мероприятий, однако обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если это не соблюдается, классификация будет односторонней.

Каждая классификация должна иметь реальное основание и научно-практическое значение. Дело не в поиске новых критериев классификации публичных мероприятий, а в отборе тех критериев, которые позволяют четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу публичных мероприятий. Как отмечает О.Э. Лейст, «классификация — способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения»[5]. На практике классификация обеспечивает научный подход при выборе форм и методов административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка при проведении того или иного публичного мероприятия.

Классификация публичных мероприятий отчасти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на главных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.

Все публичные мероприятия можно классифицировать по следующим основаниям:

· по содержанию — общественно-политические, культурно-зрелищные, спортивно-массовые, религиозные (похоронные);

· по масштабу — международные, общефедеральные, региональные и муниципального значения;

· по частоте проведения — разовые, повторяющиеся, проводимые ежедневно;

· по месту проведения — публичные мероприятия, проводимые в закрытых помещениях и на открытой местности.

По возможности участия в публичных мероприятиях граждан мероприятия могут быть общедоступными, в мероприятиях могут принимать участие лица, имеющие особый социальный статус, и др.[6] Публичные мероприятия могут быть классифицированы по организационно-правовой форме.

В зависимости от вида публичного мероприятия арсенал административно-правовых средств охраны общественного порядка при их проведении различен. По мнению И.С. Полянской, «любое публичное мероприятие, независимо от целей, должно быть мирным, т. е. не носить насильственного или подстрекательского характера»[7].

Демонстрации, митинги, шествия, пикетирование и другие публичные мероприятия играют важную роль в построении гражданского общества и правового государства, тем не менее эти мероприятия проводятся в режиме, определенном законом. Право граждан на проведение публичных мероприятий согласно Конституции РФ (ст. 55), а также законодательству может быть ограничено законом. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (ст. 11). В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, запрещается или ограничивается проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (ст. 7).

Проведению публичного мероприятия предшествует определенная организация. Согласно ст. 4 Закона о собраниях к организации публичного мероприятия относятся:

· оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о его проведении в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления;

· проведение предварительной агитации;

· изготовление и распространение средств наглядной агитации;

· другие действия, не противоречащие законодательству, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Подготовительные мероприятия объективно необходимы, поскольку проведение соответствующего публичного мероприятия может затрагивать права и законные интересы граждан, которые не участвуют в мероприятии. Кроме того, публичное мероприятие может  препятствовать работе транспорта, предприятий, организаций, учреждений и др. Несанкционированное публичное мероприятие может вызвать групповое нарушение общественного порядка, а также иные противоправные действия.

Публичное мероприятие проводится в уведомительном порядке. Уведомление о его проведении (за исключением собрания или пикетирования, проводимого одним участником) подается организатором мероприятия в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня его проведения. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее 3 дней до дня его проведения.

Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Федерации. В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:

· его цель, форма, место (места) проведения, маршруты движения участников;

· дата, время начала и окончания мероприятия;

· предполагаемое количество участников;

· формы и методы обеспечения организатором мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении мероприятия;

· фамилия, имя, отчество либо наименование организатора мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;

· фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению мероприятия;

· дата подачи уведомления о проведении мероприятия.

Уведомление о проведении публичного мероприятия подписывается организатором мероприятия и лицами, уполномоченными организатором мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению (ст. 7 Закона о собраниях). Публичное мероприятие предполагает присутствие определенного количества людей, которые объединены единой целью этого мероприятия.

Для обеспечения общественного порядка в период проведения публичного мероприятия используются различные административно-правовые и организационные средства, при этом основной субъект охраны общественного порядка — органы внутренних дел. Начальник органа внутренних дел, в обслуживании которого находится территория (помещение), на которой (в котором) планируется проведение публичного мероприятия, обязан назначить уполномоченного представителя органа внутренних дел в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в обеспечении общественного порядка и безопасности граждан. Назначение представителя оформляется распоряжением начальника органа внутренних дел.

Уполномоченный представитель органа внутренних дел имеет право:

· требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (помещения);

· требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его организации и проведения;

· по просьбе организатора публичного мероприятия удалять с места его проведения граждан, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия.

Уполномоченный представитель органа внутренних дел обязан оказывать содействие в проведении публичного мероприятия в пределах своей компетенции, обеспечивать совместно с организатором мероприятия и уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления общественный порядок и безопасность граждан, а также соблюдение законности при его проведении.

Охрана общественного порядка при проведении публичных мероприятий — комплексная задача, решение которой во многом зависит от продуманных, скоординированных действий государственных органов и общественных объединений.

В деятельности милиции по обеспечению охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий можно выделить три периода: подготовительный, исполнительный и заключительный[8].

Организационные мероприятия органов внутренних дел по охране общественного порядка при проведении публичных мероприятий в подготовительный период включают в себя:

· уяснение задачи;

· определение способов выполнения задачи;

· анализ обстановки;

· расчет сил и средств, разработку концепции охраны общественного порядка;

· принятие управленческого решения[9].

Обязанностью руководителей органов внутренних дел является организация взаимодействия всех органов. Взаимодействие формируется при постановке задачи, непосредственно поддерживается, а в ходе несения службы уточняется и обеспечивается:

· единым пониманием всеми нарядами, участвующими в охране общественного порядка при проведении публичного мероприятия;

· постоянным знанием обстановки и ее изменений;

· наличием бесперебойной связи и постоянной взаимной информацией;

· знанием и правильным применением установленных сигналов;

· своевременным оказанием взаимной помощи;

· постоянным и умелым руководством нарядами со стороны их начальников и действенным контролем за ходом несения службы.

Для эффективной охраны общественного порядка при проведении публичного мероприятия необходимо разрабатывать план охраны общественного порядка. В зависимости от времени проведения мероприятия, состава и количества его участников и зрителей, климатических условий, состояния оперативной обстановки в месте проведения мероприятия и некоторых других факторов целесообразно разрабатывать план в трех вариантах — усиленный, обычный и малый[10].

В плане отражаются следующие сведения:

· место проведения публичного мероприятия, его содержание, количество, состав участников;

· граница района проведения мероприятия;

· органы управления и места их расположения;

· силы и средства органов внутренних дел, привлекаемые к охране общественного порядка, их расстановка и выполнение задачи;

· привлечение дополнительных сил и средств с указанием их количества и места поступления, задачи и организация взаимодействия с ними;

· состав резерва и место его размещения;

· маневр силами и средствами в ходе проведения мероприятия;

· порядок подготовки личного состава и технических средств к несению службы;

· порядок применения указателей, ограждений и других вводимых ограничений, места их установки и время действия;

· порядок регулирования дорожного движения, маршруты следования участников и зрителей;

· формы взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественностью;

· организация связи;

· организация медицинского и материально-технического обеспечения[11].

В плане охраны общественного порядка при проведении публичного мероприятия должны быть указаны задачи лиц, ответственных за тот или иной участок работы, а также задачи всех служебных нарядов до начала мероприятия (подготовительный период), во время его проведения (исполнительный период) и окончания (заключительный период), определены свертывание нарядов и порядок эвакуации участников (зрителей) мероприятия в случае осложнения оперативной обстановки и др.

Охрана общественного порядка во время проведения публичного мероприятия осуществляется нарядами в исполнительный период, который наступает за несколько часов до проведения соответствующего мероприятия. Исполнительный период начинается с прибытия личного состава к местам несения службы и выставления нарядов. Во время проведения мероприятия наряды, в частности, обязаны:

· знать и умело выполнять поставленные задачи;

· проявлять особую осмотрительность и выдержку при несении службы, в любых условиях действовать спокойно и уверенно, особенно при пресечении нарушений общественного порядка, предупреждая тем самым возникновение паники и групповых нарушений общественного порядка;

· находиться в указанном месте и без специального разрешения не покидать порученный участок;

· удалять с места проведения мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения, и других нарушителей общественного порядка.

В зависимости от вида публичного мероприятия обязанности служебных нарядов могут иметь особенности. Так, во время проведения демонстраций, уличных шествий деятельность нарядов милиции должна быть направлена на обеспечение нормального движения колонн в заданном направлении[12].

В заключительный период проведения публичного мероприятия снимаются введенные ограничения в движении транспорта и пешеходов, возобновляется работа предприятий и учреждений. Осуществляется отвод сил и средств, принимавших участие в охране общественного порядка, проводится проверка наличия личного состава, а также специальных средств, подводятся итоги несения службы, дается оценка действий каждого из сотрудников[13].

Библиография

1 См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. — СПб., 1908. С. 64—115; Тарасов И.Т. Полицейское право. — М., 1891. С. 133; Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). — Казань, 1911. С. 186.

2 См.: Ивановский В.В. Указ. раб. С. 193.

3 Данные Департамента охраны общественного порядка МВД России.

4 Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 64.

5 Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. — М., 1981. С. 61.

6 См.: Деятельность нарядов милиции по охране общественного порядка и безопасности в обычных и особых условиях. — М., 1996. С. 3.

7 Полянская И.С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 17.

8 См.: Казаков В.А. Охрана общественного порядка и безопасности во время проведения массовых мероприятий. — М., 1986. С. 16.

9 См.: Караханов Н.В. Управление горрайорганами внутренних дел при проведении массовых мероприятий. — М., 1992. С. 29—35.

10 См.: Емельянов Б.М. Подготовка работников милиции к обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. — М., 1992. С. 23.

11 См.: Болотников В.Т. Планирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий. — М., 1988. С. 21—24; Голованев И.В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1992. С. 12; Казаков В.А. Указ. соч. С. 16.

12 См.: Казаков В.А. Указ. соч. С. 18.

13 См.: Кравцов В.М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1991. С. 16; Коптев Н.В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001. С. 18.