Кодификация миграционного законодательства как одна из форм государственного управления миграцией в России

УДК 342.9: 314. 15 (470+571)
 
 
А.В. СЕМЕНОВА,
преподаватель кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
 
В статье проанализированы нововведения в законодательстве Российской Федерации, регулирующем миграционные отношения, с целью выяснения необходимости кодификации миграционного законодательства.
Ключевые слова: миграция, миграционное законодательство, кодификация.
 
In article the author analyses innovations in the legislation of the Russian Federation, regulating migratory relations, with the purpose of finding-out of necessity of its codification.
Keywords: migration, the migratory legislation, codification.
 
Государственное управление миграцией населения — непременный атрибут и основной элемент государственной политики, наряду с такими ее составляющими как региональная политика, национальная политика, социальная политика, инвестиционная полтика и т. д. Государственная миграционная политика на мировом уровне разрабатывается в декларациях, конвенциях, других актах, принимаемых специализированными организациями ООН, — Международной организацией труда (МОТ), ЮНЕСКО, а также другими специализированными органами — Экономическим и социальным советом ООН (ЭКОСОС), Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), Международной организацией по миграции (МОМ). Решения Всемирных конвенций ООН совместно с принятыми и ратифицированными конвенциями, пактами, протоколами образуют общую международно-правовую базу регулирования и управления миграционными процессами на межправительственном уровне. Правовая политика миграции многих стран выражается в стимулировании или ограничении миграции законодательством, установлении поощрений в конкретных отношениях для определенных категорий лиц и ограничении — для других. Страны, отличающиеся большим разнообразием условий проживания населения и большими территориями, разрабатывают и проводят, помимо внешней, внутреннюю миграционную политику, которая призвана обеспечить оптимальное, с точки зрения социально-экономического развития, снижение региональной ассиметрии в размещении трудовых ресурсов и в целом населения всей страны. В результате создается определенная система взаимосвязанных правовых норм, обеспечивающих миграционную политику государства.
С начала 1990-х годов в результате распада СССР Россия превратилась из страны эмиграции в страну иммиграции. Как следствие возникла необходимость формирования новой миграционной политики государства с учетом масштабных трансформаций в политической, социальной, экономической обстановке, современных реалий демографического положения России, существенных изменений в системе международных отношений, стремительного роста миграционных потоков как в Россию, так и за ее пределы, а также внутри страны.
Миграционное законодательство Российской Федерации постоянно совершенствуется. Только в период 2006—2008 годы было принято множество поправок к следующим федеральным законам: «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О государственной границе Российской Федерации», существенные изменения были внесены в Кодекс об административных правонарушениях, Концепцию демографической политики российской Федерации на период до 2025 года, и многие др.
В настоящее время многие ученые утверждают, что систематизация и исправление ошибок миграционного законодательства жизненно необходимы. Основные условия для этого — политическая воля правительства, мобилизация корпуса специалистов разных отраслей, обладающих необходимыми знаниями и квалификацией, сотрудничество государства, гражданского общества, бизнеса, международных организаций прозрачность законотворческого процесса. Но поспешно собрать несовершенные законы в единый кодекс значит еще больше увеличить хаос в миграции. Вопросы кодификации миграционного законодательства как вида систематизации порождает ряд дискуссионных вопросов. Во-первых, каковы факторы, влекущие необходимость кодификации миграционного законодательства? Во-вторых, каковы условия кодификации миграционного законодательства Российской Федерации? Чтобы ответить на поставленные вопросы рассмотрим понятие кодификации в общем теоретико-правовом смысле. Общая теория права характеризует кодификацию как форму систематизации законодательства путем объединения нормативных актов в единый, логически цельный акт с изменением их содержания [1, с. 304]. Целью кодификации является внешняя и внутренняя систематизация законодательства. Поэтому кодификация — это способ правотворчества, наиболее сложный и трудоемкий вид систематизации. Признаки кодификации:
— ею имеют право заниматься только специальные органы;
— в итоге появляется новый нормативный акт — например, кодекс;
— кодифицированный акт выступает основным среди всех иных актов, действующих в данной сфере.
Кодификация должна решить следующие основные задачи:
— упорядочить нормативный материал в единый правовой акт;
— усовершенствовать законодательство;
— устранить пробелы и противоречия в правовом регулировании общественных отношений;
— создать нормативный правовой акт в определенной сфере правового регулирования общественных отношений — отрасли, подотрасли, институте права;
— стать удобной для правоприменительной деятельности субъектов права.
Теперь проанализируем, целесообразно ли, чтобы современное миграционное законодательство отвечало указанным задачам. В феврале 2009 года состоялась расширенная коллегия Федеральной миграционной службы (ФМС), ставшая своеобразным показателем эффективности практического приложения нормативного материала, перекрывшего пробелы в миграционном законодательстве и изменившего саму доктрину деятельности государства в этой сфере. ФМС России с 2006 года проводила аналитическую работу по мониторингу миграционной обстановки, сложившейся в Российской Федерации, и соответствующую нормотворческую деятельность. В результате удалось обнаружить те изъяны в законодательстве и в реализации его положений на практике, которые образовали благоприятные условия для роста уровня нелегальной миграции в стране. Основная часть иностранных граждан въезжает в нашу страну в безвизовом режиме. Таким образом, ФМС была поставлена цель: создать нормативно-правовой комплекс, увязав его с информационной системой, что позволило, с одной стороны, направить указанную группу мигрантов по пути легализации с приложением минимальных сил и средств с их стороны, а с другой — контролировать миграционные потоки, т. е. устранение пробелов в законодательстве позволило решить сразу несколько связанных проблем. Во-первых, упрощен порядок подачи иностранным гражданином заявки о постановке на миграционный учет. Разрешительная процедура стала уведомительной. Во-вторых, максимально упростив для иностранного гражданина систему приобретения правового статуса на территории России, удалось рассчитать соответствующие правовые процедуры таким образом, что, пройдя любой из фиксирующих административных этапов, рассматриваемые группы лиц в обязательном порядке окажутся в правовых рамках. Следовательно, грамотно выстроенная система миграционного законодательства на современном этапе не нуждается в кодификации.
Кроме того, в современной юридической науке отсутствие кодификации миграционного законодательства Российской Федерации обосновывается позицией Заместителя руководителя ФМС РФ Е.Ю. Егоровой, которая отмечает, что кодифицировать миграционное законодательство нецелесообразно, поскольку в сфере миграции действует порядка 80 соглашений, огромное количество федеральных законов и подзаконных актов [2]. По заданию Правового департамента МВД РФ в 2005 году группа ученных Ростовского юридического института приступила к разработке проекта Миграционного кодекса РФ. Данный проект должен был появиться к 2007 году. Однако, по мнению В.В. Денисенко, торопиться с принятием такого сложного документа не следует, «в настоящее время просто нечего кодифицировать» [3]. Действительно, сегодня в числе первоочередных задач в сфере миграционной политики Российской Федерации стоит:
— государственное регулирование трудовой миграции;
— стимулирование миграционного потока русскоязычного населения в рамках реализации государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;
— создание эффективной системы адаптации мигрантов в российском обществе;
— продолжение работы по заключению соглашений по реадмиссии как важнейшему инструменту по противодействию незаконной миграции.
На сегодняшний день нет ни одного правового документа, где были бы перечислены все виды миграции. Миграционные законы, которые еще не приняты, но над которыми идет работа, должны быть проверены правоприменительной практикой. 
На наш взгляд, создание единого кодекса возможно тогда, когда очевиден единый предмет правового регулирования, чего нет в данном случае, так как имеющееся миграционное законодательство регулирует такие предметы как гражданство, временная трудовая занятость мигрантов, жилищные правоотношения, свобода перемещения и т. д. В современных условиях развития миграционного законодательства целесообразно говорить о создании пакета или системы миграционных законов, состоящих из отдельных законодательных актов, которые имели бы ясно очерченные предметы правового регулирования. Объективно, сегодня необходимо сосредоточить внимание на исправлении ошибок и заполнении пробелов, т. е. на решении проблем, которые губительно сказываются на сегодняшнем состоянии миграции. Здесь можно согласиться с мнением Т.Я. Хабриевой, которая предлагает выработать модель правового регулирования миграции [4]. При этом Т.Я. Хабриева отмечает, что правовая модель миграции населения должна иметь межотраслевой характер и на ее базе должна быть сформирована комплексная отрасль — миграционное право.
Считаем, что невозможно создать единый миграционный закон, который охватывал бы все вопросы внешней и внутренней миграции и поглотил бы нормы всех остальных отраслей права, имеющих отношение к регулированию этих процессов. С другой стороны, необходим федеральный закон, который закрепил бы основные принципы и виды миграции, разграничил полномочия между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Следовательно, существующее миграционное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании, только грамотная координация законодательных процессов в области миграции позволит улучшить правоприменительную практику.
В настоящее время можно говорить о том, что значимую роль в процессе правового оформления миграционных процессов играет активная информационная работа, проводимая ФМС России: это и пропаганда легализации в средствах массовой информации, и выпуск специальных брошюр, в которых доступным языком разъясняется, как иностранный гражданин может приобрести законный статус в Российской Федерации. Кроме того, данные правовые разъяснения предлагают многие российские вузы  для своих иностранных студентов.
Таким образом, Федеральной миграционной службой в процессе как законотворческой деятельности, так и реализации правовых новаций на практике охвачены социальные, экономические и информационные структуры, которые в современных условиях подтверждают многопредметность  правового регулирования миграции. 
 
Библиография
 
1. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учеб. — М., 2004.
2. Интервью заместителя руководителя Федеральной миграционной службы РФ Егоровой Е.Ю. // http: / www.c-society.ru/main.php 
3. Денисенко В.В. С Миграционным кодексом торопиться не стоит // Российская Федерация сегодня. 2005. № 10. 
4. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. № 7.