Кодифицированные акты как источник правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации

УДК 347.1(094) 

Страницы в журнале: 96-100

С.А. ШАРОНОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета  Sharonov345@mail.ru

Исследуются проблемы, связанные с отсутствием концептуального правового регулирования отношений охранной деятельности. На базе правовой сущности охранной деятельности проводится классификация кодифицированных актов и аргументируется вывод о том, что Гражданский кодекс Российской Федерации выступает основополагающим актом, регулирующим рассматриваемые отношения. Выявляются проблемы правового регулирования, и предлагаются пути их разрешения.

Ключевые слова: кодифицированный правовой акт, охранная деятельность, механизм правового регулирования, классификация.

Codified Acts as Sources of Legal Regulation of Security Activity in the Russian Federation

Sharonov S.

The author analyzes the problems associated with the lack of conceptual legal regulation of security activity. On the basis of the legal nature of security activity the author develops classification of codified acts and argues the conclusion that the Civil Code of the Russian Federation supports the fundamental act governing the relationship under consideration. The paper identifies the problems of legal regulation and suggests ways to resolve them.

Keywords: codified legal act, security services, the mechanism of legal regulation, classification.

Актуальность темы публикации обусловлена необходимостью решения государственной задачи по развитию малого и среднего бизнеса[1], к которому относится и охранная деятельность. Однако решению этой задачи препятствует отсутствие концептуального подхода к созданию механизма правового регулирования данного вида предпринимательства. Например, действующие нормативные акты, посвященные различным видам охраны, не учитывают системного подхода, зачастую носят ведомственный и административно-правовой характер, во многом не согласованы с Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), кодифицированными актами и между собой[2].

Отсутствие должного механизма правового регулирования, основанного на правовой сущности охранной деятельности, неравенство правового положения частных охранных организаций по отношению к организациям ведомственной и вневедомственной охраны противоречат отдельным базисам конституционного строя России (ст. 8 Конституции РФ), нарушают начала гражданского законодательства и создают другие проблемы на рынке охранных услуг[3].

Представляется, что такой пробел может быть восполнен применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ) и норм других кодифицированных актов, регулирующих отношения, возникающие по поводу некоторых объектов охраны. Однако в настоящее время эти акты еще не получили должного применения в практике исследуемых отношений, поскольку их участниками (особенно контролирующими органами) не учитывается предпринимательский характер охранной деятельности.

Таким образом, целью публикации является исследование степени влияния норм кодифицированных актов в целом и ГК РФ в частности на правовое регулирование отношений охранной деятельности. Для достижения поставленной цели необходимо на основе правовой сущности охранной деятельности провести классификацию кодифицированных актов; аргументировать вывод о том, что ГК РФ есть основополагающий акт, регулирующий отношения охранной деятельности; выявить проблемы правового регулирования в исследуемой сфере и предложить пути их разрешения.

Объектом исследования будут выступать нормы ГК РФ и иных кодифицированных актов, регулирующих отдельные виды отношений, возникающих из охранной деятельности.

Проведенные ранее исследования позволили сделать вывод о том, что нормативные правовые акты в целом и кодифицированные акты в частности являются составным элементом механизма правового регулирования охранной деятельности[4].

С одной стороны, кодифицированный акт обладает всеми признаками закона; с другой стороны, является своеобразной «вершиной» соответствующего законодательства и обладает высшей юридической силой по отношению к закону, считающемуся элементом законодательства. Например, по мнению ученых-цивилистов, среди законов, входящих в гражданское законодательство, «высшую юридическую силу имеет Гражданский кодекс РФ»[5].

Все кодифицированные акты можно классифицировать на акты, которые по своему содержанию непосредственно воздействуют на все критерии, определяющие правовую сущность охранной деятельности; непосредственно воздействуют на отдельные критерии охранной деятельности и опосредованно воздействуют на правовую сущность охранной деятельности.

Место ГК РФ в системе нормативных правовых актов, выявляющих правовую сущность охранной деятельности, можно установить на основе анализа соотношения содержания ГК РФ и критериев, определяющих правовую сущность охранной деятельности. Этот прием не является новеллой гражданского права. Так, М.И. Брагинский и В.В. Витрянский на базе критериев правового регулирования договоров приходят к выводу о том, что эти критерии находят свое воплощение в соответствующих разделах ГК РФ[6].

Проведенный анализ[7] позволяет выявить критерии, определяющие правовую сущность охранной деятельности: охранная деятельность — это деятельность охранных (коммерческих) организаций; охранная деятельность предполагает выполнение охранных работ и (или) оказание охранных услуг, наличие объектов (объектов охраны), по поводу которых возникают отношения охранной деятельности, и договора на оказание охранных услуг;  охранная деятельность является деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих.

Сопоставив перечисленные критерии с содержанием кодифицированных актов, можно сделать вывод о том, что основополагающим (фундаментальным) актом является ГК РФ. Такой вывод обусловлен структурой ГК РФ, по многим параметрам совпадающей с критериями охранной деятельности.

Как известно, ГК РФ состоит из четырех частей. Обратим внимание на структуру каждой части применительно к правовой сущности охранной деятельности. Ввиду отсутствия концептуальных положений о правовом регулировании охранной деятельности подавляющее большинство норм, обусловленных правовой сущностью этого вида предпринимательства, расположены в первой части ГК РФ. Среди них следует отметить раздел I «Общие положения». В соответствии с подразделом 1 определяются основные начала охранной деятельности (ст. 1), выявляются нормативные правовые акты, входящие в систему гражданского законодательства (статьи 2—5), и юридические факты возникновения исследуемого вида деятельности (гл. 2).

Подраздел 2 «Лица» определяет правоспособность граждан (гл. 3), выступающих как заказчиками охранных работ (услуг), так и их непосредственными исполнителями — охранниками. Однако самое главное состоит в том, что названный подраздел ГК РФ определяет правовое положение охранных организаций (гл. 4). Важно заметить, что они, будучи коммерческими организациями, могут создаваться только в форме, установленной самим ГК РФ (ч. 2 ст. 50). Следовательно, глава 4 «Юридические лица» имеет существенное значение для регулирования охранной деятельности, поскольку в случае отсутствия у организации соответствующего правового статуса охранную деятельность просто некому будет осуществлять.

Не менее значимым является и подраздел 3 «Объекты гражданских прав», поскольку именно по поводу объектов гражданских прав (имущества, жизни и здоровья и др.) и возникают отношения охранной деятельности.

Юридическим фактом начала охранной деятельности выступает договор охраны, который по своей правовой сущности является разновидностью сделки и обязательства. Таким образом, нормы гл. 9 «Сделки», а также нормы раздела III «Общая часть обязательственного права» в полной мере могут использоваться для регулирования исследуемых отношений.

Поскольку отдельные виды объектов гражданских прав (вещи) только тогда становятся объектами охраны, когда они находятся в собственности заказчика охранных работ (услуг) или на ином законном праве у заказчика охранных работ (услуг), то в полной мере может быть использован и раздел II «Право собственности и другие вещные права».

Среди норм второй части ГК РФ следует обратить внимание на раздел IV «Отдельные виды обязательств». Такие обязательства применительно к охранной деятельности можно классифицировать следующим образом:

1) обязательства, подтверждающие законность владения, пользования и распоряжения отдельными объектами гражданских прав, обладающими правовым положением объектов охраны (гл. 34 «Аренда», в том числе аренда транспортных средств (§ 3), аренда зданий и сооружений (§ 4), аренда предприятий (§ 5), а также гл. 35 «Наем жилого помещения» и гл. 53 «Доверительное управление имуществом»);

2) обязательства, обусловленные выполнением охранных работ (гл. 37 «Подряд») и (или) оказанием охранных услуг (гл. 39 «Возмездное оказание услуг), а также обязательства, связанные со страхованием ответственности охранной организации (гл. 48);

3) обязательства вследствие причинения вреда (гл. 59), в том числе ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079), возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина (§ 2), возмещение вреда, причиненного вследствие недостатков охранных работ и (или) охранных услуг (§ 3), и компенсации морального вреда (§ 4).

Третья часть ГК РФ в меньшей степени связана с правовой сущностью охранной деятельности. Однако в связи с интеграцией России в международное сообщество большое значение имеет раздел VI «Международное частное право». Например, иностранные лица в отдельных случаях могут становиться участниками охранной деятельности. Ввиду чего могут быть востребованы нормы гл. 67 «Право, подлежащее применению при определении правового положения лиц», а также гл. 68 «Право, подлежащее применению к имущественным и личным неимущественным отношениям». Заметим, что названные нормы ГК РФ определяют положение иностранных лиц к вещным правам (статьи 1205—1207), к договорам и договорным обязательствам (1209—1217), а также к деликтным обязательствам (1219—1223).

Раздел VII «Права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации» части четвертой ГК РФ, несмотря на наличие специальных средств охраны результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации (ст. 1225), все же может быть применимым в охранной деятельности. Такое положение становится возможным в том случае, если эти результаты (программы для ЭВМ, литературные произведения, базы данных и др.) станут материальными и приобретут правовое положение объектов охранной деятельности. Например, результаты интеллектуальной деятельности должны представлять собой диски, кассеты, книги, т. е. объекты, которые имеют материальную основу, и в связи с этим в отношении них могут выполняться действия, направленные на состояние их защищенности от противоправных посягательств, — охранные работы и (или) охранные услуги.

Среди кодифицированных актов, нормы которых непосредственно воздействуют только на отдельные критерии охранной деятельности, можно выделить две группы.

Основанием для выделения актов первой группы является критерий охранной деятельности «объект охраны». Заметим, что во многих случаях объекты, по поводу которых возникают регулируемые этими документами отношения, могут выступать и объектами охранных правоотношений. Например, согласно ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года объектами регулируемых им отношений являются объекты капитального строительства (здание, строение, сооружение и др.), зоны с особыми условиями использования территорий (санитарно-защитные зоны, водоохранные зоны и др.). Объектами жилищных прав выступают жилые помещения (Жилищный кодекс Российской Федерации 2004 года); земельных отношений — земля, земельные участки и (или) их части (Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года). Подобные нормы закреплены в статьях 3, 7 Лесного кодекса Российской Федерации 2006 года, ст. 5 Водного кодекса Российской Федерации 2006 года.

Вместе с тем проведенный анализ актов этой группы позволяет выявить проблему, обусловленную приоритетностью кодифицированных актов. По мнению А.П. Анисимова и А.Я. Рыженкова, суть ее заключается в том, что некоторые кодексы устанавливают «свой приоритет над иными федеральными законами» (ГК РФ), а другие «такого приоритета не предусматривают (например, Лесной кодекс)»[8]. Ученые считают, что разрешение проблемы может заключаться в придании ГК РФ статуса федерального конституционного закона[9]. Однако в нашем исследовании таким приоритетом должен обладать федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации», проект которого содержит нормы концептуального правового регулирования отношений охранной деятельности. Вместе с тем полагаем, что до момента принятия этого правового акта следует руководствоваться нормами ГК РФ.

Основанием для выделения актов второй группы выступает критерий охранной деятельности — деятельность охранных организаций. Суть его заключается в том, что непосредственная деятельность по выполнению охранных работ и (или) оказанию охранных услуг осуществляется не самим юридическим лицом, а его работниками — охранниками. Следовательно, отношения между охранной организацией и охранником приобретают статус трудовых отношений, а значит, регулируются Трудовым кодексом Российской Федерации 2001 года. Кроме того, согласно ст. 11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» «частный охранник работает по трудовому договору с частной охранной организацией, и его трудовая деятельность регулируется трудовым законодательством и настоящим Законом». Подобные нормы содержатся и в ст. 6 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране».

Кодифицированные акты, нормы которых опосредованно воздействуют на правовую сущность охранной деятельности, не содержат норм, непосредственно связанных с критериями охранной деятельности. Их основная функция носит предупредительный или «технологический» характер.

Предупредительный характер основан на возможности применения санкций юридической ответственности в случае нарушения норм, непосредственно регулирующих отношения, возникающие из охранной деятельности. Например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ) предусматривает административную ответственность за совершение правонарушений, связанных с осуществлением охранной деятельности как разновидности предпринимательства, и за нарушение отдельных элементов ее осуществления. Так, ст. 14.1 предусматривает ответственность за «осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», ст. 20.16  — за «незаконную частную детективную или охранную деятельность», ст. 20.17 — за «нарушение пропускного режима охраняемого объекта».

Вместе с тем в области правового регулирования охранной деятельности посредством норм КоАП РФ существуют и проблемы, обусловленные неравенством правового положения организаций ведомственной, вневедомственной охраны и частных охранных организаций. С одной стороны, это противоречие вызвано тем, что КоАП РФ не предусматривает административной ответственности за «незаконную» охранную деятельность ведомственной и вневедомственной охраны, как это предусмотрено для частной охраны. Кроме того, для осуществления этих видов предпринимательской деятельности, в отличие от деятельности организаций частной охраны, не требуется лицензии. Все это исключает применение норм частей 2—4 ст. 14.1 КоАП РФ.

С другой стороны, п. 2 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ разрешает должностным лицам ведомственной охраны или вневедомственной охраны осуществлять «доставление» правонарушителя и проводить личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7). Однако эти полномочия не распространяются в отношении частных охранников.

Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 года (далее — УК РФ) определяет уголовную ответственность за «превышение полномочий частным детективом или работником частной охранной организации, имеющим удостоверение частного охранника, при выполнении ими своих должностных обязанностей» (ст. 203). Предусмотрена уголовная ответственность и за преступления, связанные с нарушением законодательства об оружии (статьи 222, 224). Однако, как и КоАП РФ, УК РФ не содержит норм, предусматривающих уголовную ответственность за превышение полномочий работниками ведомственной или вневедомственной охраны, что подчеркивает выявленные ранее проблемы о неравенстве охранных организаций и их работников.

«Технологический» характер кодифицированных актов обусловлен правовыми нормами, содержащими «технологию» осуществления охранной деятельности прежде всего как деятельности юридических лиц — охранных организаций. Такая «технология» объясняется общими требованиями, предъявляемыми к уплате налогов, планированию бюджета, особенно в случае если охранная организация является федеральным государственным унитарным предприятием. Следовательно, перечисленные отношения могут регулироваться нормами Налогового кодекса Российской Федерации 1998 года, Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 года. «Технология» судебной защиты определяется Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации 2002 года, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации 2002 года, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации 2001 года.

Резюмируя сказанное, можно сформулировать следующие выводы.

1. Ввиду отсутствия в настоящее время концептуального правового акта, регулирующего отношения охранной деятельности, регламентирование этих отношений должно осуществляться кодифицированными актами.

2. ГК РФ является фундаментальным, базовым нормативным правовым актом, регулирующим отношения, возникающие из охранной деятельности, поскольку по своей структуре непосредственно воздействует на ее правовую сущность.

3. Охранная деятельность по своему содержанию имеет преимущественно гражданско-правовой характер. На основе этого вывода предлагается проект акта гражданского законодательства — федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации». Разделы проекта разработаны в соответствии с ГК РФ на основе критериев, определяющих правовую сущность охранной деятельности. Такой подход позволит ликвидировать пробелы в ее правовом регулировании, установить равное правовое положение охранных организаций, укрепить основу конституционного строя России о равной степени защиты всех форм собственности, определить существенные и иные условия договора охраны, а также решить другие проблемы в исследуемой сфере.

Библиография

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 дек. № 287.

2 См.: Шаронов С.А. Механизм правового регулирования охранной деятельности в Российской Федерации: моногр. — Волгоград, 2013. С. 9—10.

3 См. там же. С. 172.

4 См. Шаронов  С.А. Указ. соч. С. 74—90.

5 Гражданское право России. Общая часть: учеб. / под общ. ред. А.Я. Рыженкова. — М., 2011. С. 53.

6 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения: изд. доп., стер. — М., 2002. С. 33.

7 См.: Шаронов С.А. Указ соч. С. 97.

8 Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: моногр. — М., 2012. С. 104—105.

9 Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Указ. соч. С. 104.