Коллизии в российском законодательстве о национальной безопасности

УДК 342.52 

Страницы в журнале: 3-7

А.Г. ЗАЛУЖНЫЙ,

доктор юридических наук, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте РФ,

Д.В. БУРМИСТРОВА,

аспирант Белгородского юридического института МВД России

Рассматриваются современные подходы к пониманию сущности коллизий норм права.  Анализируются коллизии в законодательстве о национальной безопасности Российской Федерации. Предложены направления систематизации нормативно-правовой базы данной сферы правоотношений, а также средства разрешения существующих коллизий.

Ключевые слова: коллизия, законодательство о национальной безопасности, систематизация законодательства, преодоление коллизий, правовой механизм реализации законодательства о национальной безопасности.

Collisions in the Russian legislation on national safety

Zaluzhniy A., Burmistrova D.

In article modern approaches to understanding of essence of collisions of rules of law are considered. Collisions in the legislation on national safety of the Russian Federation are analyzed. Ways of ordering of standard legal base of the given sphere of legal relations are offered. The instructions on means of the permission of existing collisions.

Keywords: collisions, legislation on national safety, legislation ordering, overcoming of collisions, legal mechanism of realisation of the legislation on national safety.

Согласно сложившимся в юридической науке представлениям, под коллизиями понимаются различия норм права, регулирующих одни и те же общественные отношения. Другой подход состоит в признании коллизией несогласованность содержания норм, устанавливающих одни и те же правила поведения. Именно поэтому надо, по нашему мнению, согласиться с исследователями, указывающими на следующую классификацию коллизий норм права:

— темпоральные коллизии (возникают в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух и более норм, содержащих разные правовые предписания);

— пространственные коллизии (обусловлены действием правовых норм в строгих границах);

— иерархические коллизии (отражают несогласованность норм разной юридической силы);

— содержательные коллизии (возникают между общими и специальными нормами права)[1].

В 2005 году Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности на семинаре «Научные основы национальной безопасности Российской Федерации», в частности, отмечалось: «В российском законодательстве не отражены реальные и действенные правовые механизмы адекватного противодействия новым вызовам и угрозам безопасности Российской Федерации. Требуют уточнения и классификации сферы деятельности государства по обеспечению национальной безопасности. Противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению»[2].

Для современной России наиболее актуально развитие законодательного типа решений, так как единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ относительно иных правовых норм, федеральных правовых норм — относительно норм субъектов Российской Федерации, а также в результате недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях[3]. Об этом свидетельствует и Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 10.01.2000 № 24). За последнее десятилетие существенных изменений в рассматриваемой сфере не произошло, хотя уже более двух лет действует Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537).

Оценка законодательства о национальной безопасности Российской Федерации прозвучала в выступлении Президента РФ на заседании Госсовета в 2008 году, где, в частности, отмечалось: «...Россия представляла из себя “лоскутную” территорию. В большинстве субъектов Федерации действовали законы, противоречащие Конституции России. Некоторые примеры были просто вопиющими. Например, статус отдельных территорий определялся как “суверенное государство, ассоциированное с Российской Федерацией”. Подводилась база под территориальные претензии одних субъектов Российской Федерации к другим. <...> ...можно было быть гражданином одного из российских регионов, не будучи гражданином России!»[4]

В целом законодательство Российской Федерации о национальной безопасности не систематизировано и содержит множество коллизий, исключающих возможность единообразного применения категории «национальная безопасность» в правовой системе России.

Например, А.И. Стахов справедливо отмечает, что в подзаконных нормативных правовых актах в области национальной безопасности можно обнаружить множество специальных, в том числе технических, установлений и правил, закрепленных в разнообразных нормативных документах (правилах, стандартах и т. п.), введенных в действие нормативными актами федеральных органов исполнительной власти[5]. Реализацию этих установлений и в особенности нормативных актов органов власти субъектов Российской Федерации нередко ограничивают конституционные права и свободы человека и гражданина, установленные федеральными законами. В результате порождаются дополнительные коллизии в сфере правового обеспечения национальной безопасности.

Можно также согласиться с мнением А.И. Стахова о том, что безопасность как категория правовой системы Российской Федерации должна обладать достаточно высокой степенью абстракции. Не вызывает возражений и его точка зрения о безопасности в правовой системе Российской Федерации как об урегулированном правом состоянии защищенности личности, общества и государства, соизмеримом с угрозами безопасности[6]. Однако, на наш взгляд, вызывает сомнения целесообразность исключения из нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере таких элементов, как внешние и внутренние угрозы, либо их замены более общим понятием — «угрозы безопасности», так как природа внутренних и внешних угроз совершенно различна.

В этой связи В.Г. Стрежнев, например, считает нецелесообразным отнесение в Федеральном законе от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» решения такого важного вопроса, как защита суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, исключительно к целям международного сотрудничества в области обеспечения безопасности (ст. 7). По его, как представляется вполне справедливому, мнению, было бы правильнее применительно к международному сотрудничеству в области обеспечения безопасности данную цель сформулировать как «содействие защите суверенитета и территориальной целостности страны», а вопросы законодательного закрепления непосредственной защиты суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, исходя из требований статей 3—5, 67 и 79 Конституции РФ, согласно которым смысл суверенитета состоит в верховенстве, независимости и самостоятельности государственной власти, в полноте законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимости в международном общении, прописать более тщательно с учетом внутриполитического, военного, специального и иных аспектов обеспечения безопасности Российской Федерации[7].

Особую озабоченность с точки зрения внутренних угроз национальной безопасности России вызывает сегодня тот факт, что несовершенство законодательства Российской Федерации широко используется для распространения теневой экономики, коррупции. По мнению исследователей, существующая правовая база способствует легализации преступных доходов и проникновению преступных капиталов в разные сферы экономики[8]. Так, Р.В. Журбин утверждает, что «легализаторы не только охотно пользуются несовершенством законодательства, но и реализуют все возможности для создания благоприятной для них правовой базы со слабыми мерами защиты финансового сектора»[9].

А.В. Емелин, указывая на недостатки законодательного регулирования борьбы с правонарушениями в сфере противодействия легализации преступных доходов, отмечает, что положения ст. 4 и п. 6 ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», запрещающие информировать клиентов о принимаемых мерах противодействия отмыванию, могут быть истолкованы как не допускающие направление клиентам запросов о предоставлении дополнительной информации, так как любой вопрос может рассматриваться в качестве косвенного информирования клиента о проводимых мероприятиях. По его мнению, во избежание коллизий требуется закрепить в законе возможность для финансовых организаций направлять запросы о предоставлении дополнительной информации[10].

Совершенствованию национального законодательства может способствовать внедрение в юридическую практику норм Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма (Варшава, 2005 г.).

Например, согласно ст. 14 данной конвенции, подозрительная операция должна быть приостановлена для проверки. И.А. Илькив, например, полагает, что такая правовая норма позволяет расширить перечень подозрительных операций в российском законодательстве. В настоящее время приостановлению подлежат операции только таких субъектов, в отношении которых имеются сведения об их участии в террористической деятельности[11].

В связи с коррупцией в органах государственной власти и лоббированием законов эксперты предлагают различные способы анализа несовершенства законодательства. По мнению Е.Е. Румянцевой, необходимо проанализировать:

— качественный состав законодателей, технологии их выбора и степень их оторванности от реальной жизни;

— технологии разработки и принятия законов;

— глубину теоретической проработки того или иного вопроса;

— показатели качества работы законодательного органа[12].

Качественный состав законодательных собраний регионов и Государственной думы имеет первостепенное значение для эффективности депутатской деятельности, однако, на наш взгляд, справедливо и мнение о том, что процесс баллотирования по партийным спискам негативно влияет на возможность прохождения квалифицированного специалиста. Как проинформировал Центризбирком, 116 кандидатов, избранных в Государственную думу Федерального собрания РФ в 2007 году, т. е. четверть состава законодательного органа страны, отказались от своих мандатов и передали их коллегам, занимающим следующие места в соответствующих региональных списках[13].

Таким образом, сложилась устойчивая практика, когда избиратели выбирают одних, а работают в Государственной думе другие. Кроме того, процесс отбора депутатов весьма далек от учета высокого духовно-нравственного уровня кандидатов, их компетентности, образованности и научных достижений.

Все это приводит к тому, что уровень проработанности и качество законодательных актов остаются низкими. Повсеместно наблюдаются разночтения, в том числе и в нормативных правовых актах, призванных регулировать правоотношения в сфере обеспечения национальной безопасности. Как представляется, назрела необходимость качественной инвентаризации имеющейся в данной сфере нормативно-правовой базы с последующим резким повышением качества работы российских законодателей. В научной среде уже предпринимались попытки выявления объективных предпосылок для систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности, к которым, по мнению специалистов, следует отнести:

— рост количества нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности и появление обособленных правовых институтов национальной безопасности;

— потребность обновления Общеправового классификатора отраслей законодательства;

— юридические коллизии, возникающие в правоприменительной практике органов государственной власти при действии устаревших нормативных правовых актов в сфере национальной безопасности;

— существование законодательных пробелов, связанных с действием различных государственных правовых режимов (военного времени и чрезвычайного положения, а также режима контртеррористической операции).

Обоснованы предложения по разработке целей и задач программы систематизации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, которые включают в себя:

— систематизацию законодательства по источникам права в Российской Федерации в зависимости от юридической силы с целью построения единой иерархической системы законодательных актов в сфере обеспечения национальной безопасности; систематизацию законодательства по иным основаниям (объектам защиты, видам правовых режимов и др.) с целью выявления приоритетности в их регулировании и ликвидации законодательных пробелов в данной сфере;

— организационные и правовые меры по реализации предложенной программы, такие как оценка существующей законодательной базы в сфере обеспечения национальной безопасности, процедуры разработки законодательных актов, а также иные мероприятия[14].

Близкого к приведенному выше мнения придерживаются многие другие ученые. Например, Е.Е. Румянцева полагает, что показатели эффективности работы законодательных органов власти не оцениваются. Сами законодатели принимают за эффективную работу показатель большого количества принятых законов, хотя именно это усложняет жизнь и обеспечение национальной безопасности в стране, внося в законодательство противоречивость и запутанность[15].

Общеюридические способы устранения коллизий подробно рассмотрены в научной литературе. Несмотря на то что коллизии в законодательстве Российской Федерации о национальной безопасности имеют свои особенности, полагаем возможным и необходимым применение для их преодоления уже имеющегося опыта.

В этой связи наиболее приемлемым можно считать принятие нового акта взамен коллизирующих либо отмену одного из противоречащих друг другу актов. Еще один способ — разработка коллизионных норм и принципов, устанавливающих юридические приоритеты, которым должны следовать как правотворческие, так и правоприменительные органы.

Важное средство разрешения коллизий — судебное толкование. Предлагается также в качестве средств разрешения коллизий вводить временные или специальные режимы. Эти режимы могут включать приостановление действия какого-либо акта, функционирование отдельного органа или должностного лица. В международной практике такими специальными режимами являются экономические санкции и блокады, чрезвычайные положения и др.[16]

Предотвращению коллизий в законодательстве Российской Федерации о национальной безопасности могут послужить: предварительные юридические экспертизы актов и их согласование; постоянный мониторинг действующих нормативных правовых актов; систематизация законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности, включая международные соглашения.

С учетом того что угрозам национальной безопасности невозможно противостоять без достаточно урегулированных правом отношений в данной сфере, к угрозам безопасности в известном смысле необходимо отнести и юридические коллизии, способствующие возникновению и развитию отрицательных для Российской Федерации факторов в рассматриваемой сфере правоотношений.

При этом для реализации законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации необходим соответствующий правовой механизм, который можно рассматривать как совокупность юридических норм, приводящих в действие элементы системы обеспечения национальной безопасности и определяющих правовой порядок их взаимодействия.

Библиография

1 См.: Морозова Л.А. Теория государства и права. 3-е изд., доп. и перераб. — М., 2009. С. 345—346.

2 Цит. по: Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования проблем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 34.

3 См.: Кетов Ю. Государственная власть как основа системы обеспечения национальной безопасности России / Юридический мир. 2005. № 11.

4 Сайт Президента РФ. URL: www.kremlin.ru. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года». 08.02.2008.

5 См.: Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации / Безопасность бизнеса. 2006. № 1.

6 Там же.

7 См.: Стрежнев В.Г. Некоторые выводы из анализа проекта федерального закона «О безопасности» / Современное право. 2010. № 11.

8 См.: Журбин Р.В. Борьба с легализацией преступных доходов: теоретические и практические аспекты. — М., 2011. С. 224.

9 Журбин Р.В.  Указ. раб. С. 224.

10 См.: Емелин А.В. Проблемы правового регулирования отношений между банками и их клиентами при исполнении законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма / Материалы Третьей науч.-практ. конф. «Современные мировые тенденции развития системы противодействия отмыванию преступных доходов и российское законодательство». — М., 2005.

11 См.: Илькив И.А. Финансовый контроль: перспективы борьбы с легализацией незаконных доходов в России // Право и политика. 2007. № 5. С. 40.

12 См.: Румянцева Е.Е. Коррупция: война против людей, свободы и демократии. — М., 2010. С. 93—100.

13 Ведомости. 2007. 13 дек. URL: http//news.mail.ru/politics/1523734

14 См.: Унпелева А.А. Правовое обеспечение систематизации в законодательной сфере национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 10—11; 21—23.

15 См.: Румянцева Е.Е. Государственная дума. Будет ли лучше работа ее нового депутатского корпуса? // Питание и общество. 2004. № 2. С. 2—3.

16 См.: Морозова Л.А. Указ. соч. С. 347—348.