Комитет министров Совета Европы: эволюция правового статуса и полномочий

УДК 341
 
Е.В. НОРИНА,
ассистент кафедры теории и истории права и государства юридического факультета Орловского государственного университета
 
В статье представлен анализ исторического развития и современного состояния такого специализированного распорядительного органа, как Комитет министров Совета Европы. Такие вопросы, как правила формирования, структура органа и его полномочия, последовательно рассматриваются в исторической перспективе.
 
Committee of Ministers Council of Europe: evolution of the legal status and authorities
E.V. Norina
The consecutive review and analysis of historical development and modern state of such special decision-making body, as Committee of Ministers Council of Europe is given. Such questions, as the order of its formations, structure of the body and the authority are consistently considered in historical prospect.
 
На Совет Европы возложена почетная, но вместе с тем и сложная миссия — сближение «европейских государств в более тесный союз»[1], формирование общеевропейского общественного уклада, основанного на принципах Совета Европы (согласно преамбуле Устава Совета Европы). Эта задача осуществляется по ряду направлений специализированными структурными элементами Совета Европы, наделенными согласно нормативным правовым документам определенными полномочиями, а именно: Комитетом министров, Консультативной ассамблеей, Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, Секретариатом Совета Европы, Европейским судом по правам человека, Комиссаром по правам человека, Европейской комиссией против расизма и нетерпимости, Банком развития Совета Европы, конференциями отраслевых министров, встречами на высшем уровне, Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия), Группой государств против коррупции (ГРЕКО), Европейской аудиовизуальной обсерваторией (ЕАО), Европейским центром глобальной взаимозависимости и солидарности (Центр «Север—Юг»).
Устав Совета Европы (далее — Устав) непосредственно регламентирует деятельность только двух основных органов Совета Европы — Комитета министров (преамбула, статьи 4—6, 8—9, 13—21 Устава) и Консультативной ассамблеи (преамбула, статьи 4—6, 8—9, 22—35 Устава); роль Секретариата Уставом определена как вспомогательная этим основным органам (статьи 7, 10, 36—37 Устава). Так, ст. 10 Устава гласит, что «органами Совета Европы являются: I) Комитет министров; II) Консультативная ассамблея. Работу этих органов обеспечивает Секретариат Совета Европы»[2]. В этом выражаются определенные отличия Совета Европы от Европейского союза. Римский договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество (1957 г.), и Маастрихтский договор о Европейском союзе (1992 г.) дают гораздо более детальную структуризацию органов Европейского союза, что обусловлено иной правовой природой Евросоюза.
В последнее десятилетие европейские интеграционные процессы становятся все более интенсивными[3]. В этих условиях меняется содержание одних полномочий, другие отмирают, а третьи возникают. Комитет министров и Консультативная ассамблея, как уставные органы, наиболее активно участвуют в реализации компетенции Совета Европы.
Комитет министров является исполнительно-распорядительным органом Совета Европы, состоит из министров иностранных дел государств-членов или их постоянных дипломатических представителей. Комитет (как воплощение межправительственного измерения Совета Европы) на уровне министров собирается обычно дважды в год. Министры стран—членов Совета Европы поочередно возглавляют Комитет министров в течение 6-месячного периода.
Комитет министров занимает основное место в системе органов Совета Европы, «является высшим межправительственным органом»[4]организации и располагает руководящими и директивными полномочиями. Они реализуются посредством таких инструментов, как: осуществление мониторинга соблюдения странами-членами своих обязательств (статьи 8—9, 15 Устава, ст. 24 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств 1995 года); приглашение европейских стран стать членами Совета Европы (статьи 4—5 Устава); установление размера взносов ассоциированных членов (ст. 38 Устава); заключение конвенций и соглашений (статьи 15—16, 21 Устава); определение мер по выполнению рекомендаций Консультативной ассамблеи Совета Европы, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, предложений различных межправительственных комитетов и конференций отраслевых министров (ст. 16 Устава); утверждение программы деятельности и бюджета Совета Европы (ст. 20 Устава); принятие Правил процедуры Комитета министров (ст. 18 Устава); принятие единогласного решения пригласить государство, не являющееся членом Совета Европы, присоединиться к конвенции, в частности к Европейской культурной конвенции 1954 года (ст. 9); принятие и рассмотрение отчета Консультативного комитета о проделанной работе и функционировании Конвенции о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера 1981 года (ст. 20); учреждение специализированных комитетов и комиссий, определение состава и процедуры работы (ст. 17 Устава, ст. 26 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств); обеспечение политического диалога, разработка программ сотрудничества и оказания поддержки новым государствам-членам (ст. 15 Устава) (в качестве примера можно привести Программу борьбы с терроризмом, Программу мер по укреплению доверия); избрание членов Европейского суда по правам человека, контроль за выполнением решений Европейского суда по правам человека (статьи 22—23, 46 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее — Конвенция о защите прав человека)).
По определенным объективным причинам на эволюцию полномочий Комитета министров повлияли исторические события (окончание противостояния экспансивной советской угрозе, оживление политики демократизации в странах Центральной и Восточной Европы в середине 1980-х годов). Следствием этих событий стало расширение состава участников Совета Европы (с 10 в 1949 году до 47 в 2007 году), принятие целого ряда значимых, своевременных конвенций, резолюций, более эффективное межправительственное сотрудничество[5].
В результате произошли и определенные изменения, во-первых, в структуре (увеличился состав Комитета министров, появились новые комитеты правительственных экспертов), во-вторых, в полномочиях Комитета министров (наиболее важным является осуществление мониторинга, получившее свое развитие именно в 1990-х годах), а также увеличилось число политических аспектов его деятельности. Приведем несколько примеров. В январе 1985 года состоялось чрезвычайное заседание Комитета министров (инициатором был министр иностранных дел ФРГ Г.-Д. Геншер), была подготовлена Резолюция о европейской культурной идентичности, принятая в 1985 году на очередном заседании Комитета министров. В данной резолюции подчеркивается роль культуры, общего исторического наследия как звена для сотрудничества вне зависимости от идеологических барьеров (подразумевались страны социалистического лагеря). Таким образом, европейским странам, не являвшимся членами Совета Европы, предлагалось контактировать с этой организацией. Далее, и в этом проявляется взаимодействие Комитета министров с другими органами Совета Европы, Консультативная ассамблея разработала практику установления контактов со странами, не являющимися членами Совета Европы.
В 1988 году Совет Европы под руководством Комитета министров в сотрудничестве с Европейским сообществом провел европейскую общественную кампанию по вопросам взаимозависимости и солидарности между геополитическими Севером (такими странами, как Норвегия, Швеция, Исландия) и Югом (Италия, Испания, Греция). Целью этого проекта было привлечение внимания общественности к проблеме всемирной взаимозависимости, необходимости совместных усилий, подготовки европейского общества к принятию принципиально новой политики взаимоотношений «Север— Юг». Указывалось, что следует развивать контакты между Севером и Югом в духе уважения прав человека. Развитием направления сотрудничества явилось принятие Комитетом министров в ноябре 1989 года решения о создании в Лиссабоне Европейского центра глобальной взаимозависимости и солидарности (Центр «Север—Юг»), позволяющего всем желающим продолжать дело укрепления сотрудничества не только между парламентариями, правительствами, но и между местными и региональными властями, неправительственными организациями.
В условиях активизации процесса европейской интеграции система защиты прав человека, созданная Советом Европы, подверглась реформированию и стала более эффективной. Поясним это на следующем примере. С 1 ноября 1998 г. в рамках Совета Европы действует единый Европейский суд по правам человека. В соответствии с Протоколом № 11 к Конвенции о защите прав человека (ЕТС № 155), подписанного государствами—членами Совета Европы в 1994 году и вступившего в силу с 1 ноября 1998 г., двухступенчатый механизм судопроизводства (Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека) был заменен единым и постоянно действующим Европейским судом по правам человека с целью предупреждения определенного дублирования работы Комиссии и Суда и исключения задержек, происходивших при ранее действующей системе. Принимая во внимание данные факты, отметим, что согласно ст. 46 Конвенции о защите прав человека (с учетом изменений, внесенных Протоколом № 11) и в соответствии с Правилами, установленными Комитетом министров для применения п. 2
ст. 46 Конвенции о защите прав человека, одобренными Комитетом министров 10 января 2001 г., на Комитет министров было возложено осуществление надзора за исполнением постановлений Европейского cуда по правам человека, которые направляются Комитету министров[6]. Проверка проходит в форме наблюдения за законодательными или административными реформами, которые осуществляются государствами в результате констатации нарушений. Если принято решение о «справедливой компенсации», то — в форме контроля над тем, чтобы государство выплатило лицу сумму, присужденную решением Европейского суда по правам человека[7]. Комитет министров осуществляет также контроль над проведением мероприятий, направленных на прекращение конкретного правонарушения и устранения его последствий. При этом Комитет министров оценивает, были ли предприняты действия, направленные на недопущение новых или прекращение продолжающихся подобных правонарушений (правило № 3 Правил, установленных Комитетом министров). По результатам проверки Комитет министров принимает заключительную резолюцию, в которой отмечает выполнение своей функции, предписанной п. 2 ст. 46 Конвенции о защите прав человека.
Одной из наиболее актуальных проблем, касающихся полномочий Комитета министров, является следующее противоречие. В целях обеспечения исполнения постановления Комитет министров уполномочен приостановить представительство государства-нарушителя или, как радикальная мера, исключить его из Совета Европы (ст. 8 Устава). Однако данные действия не могут быть в должной мере эффективными, так как надзор Комитетом министров осуществляется с целью предотвратить нарушения прав человека и основных свобод и в итоге сплотить государства в составе Совета Европы. Решение данной проблемы возможно при вступлении в силу и дальнейшей ратификации государствами-участниками принятого в 2004 году Протокола № 14 к Конвенции о защите прав человека, что позволит ускорить и сделать более эффективным исполнение решений Европейского суда по правам человека. Согласно новому порядку Комитет министров будет уполномочен запросить Европейский суд по правам человека дать толкование постановления, если сомнения относительно его смысла препятствуют исполнению решения. Ответ Европейского суда по правам человека должен будет прекратить споры по поводу толкования, и, разумеется, будет упрощена процедура надзора.
Реформа, результатом которой стало слияние Комиссии и Суда в единый орган судебного характера, санкционировала выведение Комитета министров из процесса принятия решений, согласно Конвенции о защите прав человека. Вместе с тем Комитет министров продолжал обеспечивать выполнение государствами—членами Совета Европы вынесенных Европейским судом по правам человека решений, а также стал контролировать их действия по недопущению подобных правонарушений в будущем. В результате система защиты прав человека, созданная Советом Европы, стала более совершенной.
Для достижения своих целей Комитет министров периодически получал необходимый политический импульс на самом высоком уровне. Состоялся ряд встреч глав государств и правительств, например, в Вене (8—9 октября 1993 г.), Страсбурге (10—11 октября 1997 г.),  Варшаве (16—17 мая 2005 г.)[8]. Так, Венский саммит 1993 года подал позитивный сигнал России о вступлении в Совет Европы. Были приняты решения по вопросам создания единого Европейского суда по правам человека, защиты национальных меньшинств (через осуществление юридической помощи, мер по укреплению доверия). В результате принятия Будапештской декларации «За Большую Европу без разделительных линий» в мае 1999 года, Комитет министров утвердил план деятельности Совета Европы на ХХI век, признавая приоритет прав человека в демократическом общем европейском доме, крышей которого должен являться Совет Европы. Результатом проведения Варшавского саммита 2005 года стало: учреждение «Группы мудрецов» для разработки комплексной стратегии по обеспечению эффективности системы защиты прав человека средствами Совета Европы, а именно по реформированию Европейского суда по правам человека; поручение Комитету министров назначить рабочую группу высокого уровня с целью обзора стратегии Совета Европы по развитию социальной сплоченности в ХХI веке[9].
Совершенно справедливо, по нашему мнению, подчеркивают правоведы важность председательства Российской Федерации в Комитете министров Совета Европы с 19 мая по 15 ноября 2006 г. Председательство России проходило под девизом «К единой Европе без разделительных линий»[10]. Российской Федерации следует и далее отстаивать свою рациональную позицию в Совете Европы и его органах (в частности, в Комитете министров), принимать активное участие в программах и мероприятиях Совета Европы[11]. Данный вопрос, как указывается в «Российской газете», обсуждался на встрече Генерального секретаря Совета Европы Т. Дэвиса и Президента РФ Д.А. Медведева. Таким образом, Комитет министров был призван придать новый импульс реформированию структуры и методов деятельности Совета Европы в условиях активизации европейских интеграционных процессов.
 
Библиография
1 См.: Бенуа-Ромер Ф., Клебес Х. Право Совета Европы. На пути к общеевропейскому правовому пространству: Пер. с англ. — М., 2007. С. 185.
2  Там же. С. 188.
3 См.: Энтин М.Л. Интеграционные процессы на европейском континенте. Политико-правовые аспекты // Московский журнал международного права. 2006. № 4. С. 6; Marginson P. European integration and industrial relations. Basingstoke, Hants; New York: Palgrave Macmillan, 2006. P. 10.
4  Бенуа-Ромер Ф., Клебес Х. Указ. соч. С. 59.
5 См.: Энтин М.Л. Совет Европы на службе построения общих пространств в отношениях между Россией и ЕС // Московский журнал международного права. 2006. № 1. С. 171.
6 См.: Применение Европейской конвенции о защите прав человека в судах России / Под. ред. А.Л. Буркова. — Екатеринбург, 2006. С. 148.
7 См.: Лич Ф. Эффективность работы Комитета министров по надзору за исполнением решений Европейского суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 129.
8 См.: Панов А.Н., Грушко А.В., Демурин М.В. К единой Европе без разделительных линий // Международная жизнь. 2007. № 1—2. С. 165.
9 См.: Энтин М.Л. Совет Европы на службе построения общих пространств… С. 175.
10 См.: Панов А.Н., Грушко А.В., Демурин М.В. Указ. соч. С. 175.
11 См.: Российская газета. 2008. 2 июля.