Компетенция пограничных органов Федеральной службы безопасности в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации

УДК 342

Е.О. ДЗЁГАН,

 юрист

Для осуществления деятельности в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации законодательство наделяет пограничные органы соответствующей компетенцией. При этом компетенция обозначает юридические пределы самостоятельности данного органа, устанавливаемые государством.

Анализ нормативного закрепления и организационно-правовой эффективности компетенции имеет важнейшее значение для совершенствования деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности в международных пунктах пропуска, их организационной структуры и организации взаимодействия с другими органами.

В юридической литературе существуют многочисленные мнения[1] по поводу понятия компетенции. Не останавливаясь на их рассмотрении, возьмем за основу точку зрения тех авторов, которые определяют компетенцию любого органа как совокупность предметов ведения и полномочий, которыми этот орган наделен для решения стоящих перед ним задач[2]. При этом предметы ведения выражаются целями, задачами и функциями в определенной сфере деятельности государственного органа, а под полномочиями понимается сумма обязанностей, возложенных на эти органы, а также прав, предоставляемых им для исполнения возложенных на них обязанностей и решения, стоящих перед ними задач.

Руководствуясь этими положениями, можно определить компетенцию пограничных органов Федеральной службы безопасности в пунктах пропуска через Государственную границу РФ как юридически закрепленную в правовых актах совокупность обязанностей и прав, которыми они наделены для решения задач по непосредственному обеспечению безопасности нашей страны в процессе охраны Государственной границы РФ и пропуска через нее лиц, транспортных средств, грузов и иного имущества.

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» задачами пограничных органов в пунктах пропуска являются:

· организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

· организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов безопасности;

· организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, контрабандой, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, противодействия деятельности незаконных вооруженных формирований;

· организация и осуществление борьбы с терроризмом и обеспечение борьбы с диверсионной деятельностью;

· осуществление в пределах своих полномочий разведывательной деятельности;

· организация в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации добывания и обработки разведывательной информации;

· организация и осуществление мер, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной границы;

· обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению органов безопасности.

Пограничная служба ФСБ России является структурным подразделением ФСБ России, а нормативные акты[3] определяют Федеральную службу безопасности как федеральный орган исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющий государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации и т.д.

Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных полномочий. В рамках этой деятельности (довольно обширной) и предоставленных полномочий пограничные органы наделены возможностью использовать меры административного принуждения, которые выражаются вовне, т. е. за пределами данного органа. Этот элемент компетенции, по мнению Л.Л. Попова,[4] является наиболее существенным для характеристики органа исполнительной власти. Используя в качестве критериев классификации непосредственно цель применения, основания применения и способ применения, ряд авторов[5] выделяют в системе административного принуждения меры административно-предупредительные, административного пресечения, административно-процессуального обеспечения и ответственности.

Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений либо предотвращения причинения ущерба личности, обществу и государству. Они используются при отсутствии правонарушения, но при наличии реальной опасности причинения вреда охраняемым интересам.

В этой сфере пограничные органы наделены правом применения целого ряда мер:

· не пропускать через государственную границу, независимо от наличия документов, иностранных граждан и лиц без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также лиц, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о запрещении выезда из Российской Федерации;

· производить досмотр транспортных средств, грузов и товаров в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения государственной границы и режима в пунктах пропуска, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены в ввозу в Российской Федерации или вывозу из Российской Федерации;

· вносить в государственные органы, предприятия и их объединения, учреждения, организации, общественные объединения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, дознание или производство по делам о которых отнесено к ведению пограничных органов;

· временно ограничивать или запрещать в пунктах пропуска движение лиц и транспортных средств, а также производство различных работ, за исключением работ оборонного значения и работ, связанных со стихийными бедствиями или особо опасными инфекционными болезнями.

Наряду с административно-предупредительными мерами органы пограничного контроля широко используют меры административного пресечения. Эти меры направлены на принудительное прекращение (пресечение) противоправных действий, предотвращение их вредных последствий. В отличие от административно-предупредительных мер меры пресечения применяются в связи с совершаемыми или совершенными правонарушениями и к субъектам, их совершающим или совершившим.

В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», пограничные органы осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним[6].

Основополагающим нормативным актом, который регламентирует эту сферу деятельности пограничных органов ФСБ России, является КоАП РФ. Согласно этому нормативному акту, пограничные органы в пределах своей компетенции не только рассматривают и исполняют постановления по делам об административных правонарушениях, но и возбуждают их[7].

В международных пунктах пропуска пограничные органы возбуждают дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ:

—глава 18: ст.18.1 «Нарушение режима Государственной границы РФ»; ст. 18.4 «Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ»; ст. 18.7 «Неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ»; ст.18.14 «Незаконный провоз лиц через Государственную границу РФ»;

—глава 19: ч. 1 ст. 19.4 «Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)»; ч. 1 ст. 19.5 «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)»; ст. 19.6 «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения»; ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)».

Анализируя указанные нормы Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», полагаем необходимым п. 4 ч. 1 ст. 30   дополнить и изложить в следующей редакции: «осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции возбуждают и (или) рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним».

Для принудительного прекращения вышеназванных правонарушений, отнесенных к компетенции пограничных органов в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, пограничники наделены широкими полномочиями по применению мер административного пресечения в отношении лиц, совершающих или совершивших административные правонарушения. К таким мерам относятся доставление, административное задержание, личный досмотр задержанных, а также досмотр и, при необходимости, изъятие находящихся при них вещей и документов.

В отсутствие таможенных органов задерживать обнаруженные при осуществлении пограничного контроля перемещаемые через Государственную границу контрабанду и другие незаконно перемещаемые товары, грузы и транспортные средства. Крайней мерой административного пресечения является применение оружия, боевой техники, специальных средств, физической силы и служебных собак.

Некоторые меры административного пресечения (административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице) используется в первую очередь для установления личности правонарушителя, выяснения обстоятельств и мотивов допущенного им правонарушения, обеспечения применения иных мер административного принуждения.

Рассмотренные выше и некоторые другие[8] меры административного пресечения нередко одновременно выполняют функции процессуальных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это меры двойного назначения: и административного пресечения, и административно-процессуального обеспечения. В то же время и те, и другие меры предшествуют и подготавливают применение основного классификационного вида административного принуждения — административного наказания.

Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами3.

В соответствии с КоАП РФ должностные лица пограничных органов наделены полномочиями по применению следующих видов административных наказаний:

· предупреждение;

· административный штраф;

· административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

Необходимо отметить, что законодательством достаточно подробно урегулирован порядок исполнения предупреждения и административного штрафа.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как мера административного наказания назначается пограничными органами в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства правонарушения при въезде в Российскую Федерацию.

В соответствии со ст. 32.10 КоАП РФ постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации исполняется в трех формах:

1) путем официальной передачи правонарушителя представителю властей иностранного государства, на территорию которого или через территорию которого он выдворяется;

2) путем контролируемого пограничными органами самостоятельного выезда лица за пределы Российской Федерации;

3) в месте, определяемом пограничными органами.

Анализ нормативных актов показал, что порядок исполнения этого вида наказания пограничными органами как на законодательном, так и на подзаконном уровне в настоящее время не в полной мере урегулирован.

Так, ч. 5 ст. 32.10 КоАП РФ предоставляет судье право принять решение о том, чтобы лицо до административного выдворения содержалось в специальном помещении, предусмотренном ст. 27.6 КоАП РФ.

Соответственно если постановление вынесено должностным лицом пограничных органов, то содержаться (по решению судьи) задержанные лица будут в специальном помещении пограничных органов. Фактически эти лица будут подвергнуты административному задержанию. Такой вывод можно сделать исходя из целей административного задержания, одной из которых является исполнение постановления по делу об административном правонарушении.

Между тем в соответствии со ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания не должен превышать 3 часа, и только за некоторые правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 27.5 КоАП РФ, правонарушители могут быть подвергнуты административному задержанию на срок до 48 часов. Задержание лица по решению судьи на срок свыше 48 часов КоАП РФ не предусмотрено. Однако практика деятельности пограничных органов показывает, что, например, в 2006 году пограничными органами (по решению судьи) на срок свыше 48 часов было задержано 58 человек.

Таким образом, по нашему мнению, необходимо дополнить ст. 27.5 КоАП РФ, нормой такого содержания: «По судебному решению лицо может быть задержано на срок свыше 48 часов».

Библиография

1 См., напр.: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. — М., 1986. С. 23—31, Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972. С. 22, Галлиган Д.О., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М., 2002. С. 319.

2 См., напр.: Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2002. С. 178, Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). — М., 1976. С. 143.

3 См.: Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // ВСНД РФ и ВС РФ 1993. № 17. Ст. 594; Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.

4 Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова.  2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2006. С. 125.

5 См.: Там же. С.296.

6 См. ст. 30 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

7 См. ст. 28.3 КоАП РФ.

8 К мерам административного пресечения относятся: арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ).

9 См.: ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ.