Конституции республик Российской Федерации: особенности взаимодействия парламента и правительства

УДК 342.4 

Страницы в журнале: 30-35

БАДЫ МЕНГИ МАРТ-ООЛОВНА,

аспирант кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета

Анализируется содержание положений конституций республик Российской Федерации, закрепляющих правовые основы взаимодействия их парламентов и правительств.

Ключевые слова: конституция, полномочия власти, президент, парламент, правительство.

Constitutions of republics of the Russian Federation: feature of interaction of parliament and the government

Bady Mengy Mart-Оolovna

Constitutional provisions of republics as members of Russian Federation characterizing fundamental legal principles of interaction between parliaments and governments are discussed.

Keywords: constitution, power authorization, president, parliament, government.

Развитие государства во многом обусловлено совершенствованием формы государственного правления. Последняя представляет собой совокупность государственных органов и системы их отношений. Система отношений государственных органов в главном — это предметы ведения и полномочия государственных органов.

С 2000 года особенно активно проходит процесс приведения конституций субъектов Российской Федерации в соответствие Конституции РФ. Это значительно укрепило конституционность существования и функционирования как России в целом, так и ее субъектов.

Достижением конституционного строительства в Российской Федерации является юридический факт, что конституционную основу ее субъектов представляет федеральная Конституция, определяющая конституционные принципы устройства республик Российской Федерации.

Вместе с тем национальные, исторические и иные особенности республик обусловили и специфику их конституционного формирования. И в этом смысле важным является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), который позволяет, с одной стороны, построить единую конституционную модель органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, а с другой — учесть особенности их исторического развития.

Анализ конституций республик Российской Федерации показал достаточно устойчивую тенденцию не столько правового учета особенностей их национально-государственного развития, сколько унификации конституционных положений. Можно сделать вполне определенный вывод о стремлении государственного руководства Российской Федерации выстроить более современную модель государственного управления и федеративного устройства России.

В конституциях республик Российской Федерации достаточно четко прослеживаются общие положения, характеризующие их конституционный строй. Среди конституционных основ органов государственной власти республик можно, на наш взгляд, назвать следующие: конституционное учреждение высшего должностного лица республики; а также полномочия парламента в процедуре назначения высшего должностного лица республики; высшего должностного лица республики в формировании правительства и руководстве им; высшего должностного лица республики и парламента в назначении председателя правительства; высшего должностного лица республики в законодательном процессе; парламента в выражении доверия (недоверия) высшему должностному лицу республики; парламента в выражении доверия (недоверия) председателю правительства; высшего должностного лица республики в отношении роспуска парламента; высшего должностного лица республики в обеспечении взаимодействия парламента и правительства.

Достаточно четкой тенденцией конституционного развития системы государственных органов субъектов Российской Федерации является учреждение высшего должностного лица республики. В конституциях республик Российской Федерации это:

— президент (ст. 69 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (далее — Конституция Республики Башкортостан); ст. 8 Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. (далее — Конституция Республики Бурятия); ст. 64 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. (далее — Конституция Республики Ингушетия));

— глава республики (ст. 108 Конституции Республики Алтай от 7 июня 1997 г. (далее — Конституция Республики Алтай); ст. 6 Конституции Республики Карелия от 7 февраля 2001 г. (далее — Конституция Республики Карелия); ст. 8 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г. (далее — Конституция Республики Коми));

— председатель правительства (ст. 89 Конституции Республики Хакасия от 25 мая 1995 г.).

Как показывает анализ предметов ведения и полномочий высшего должностного лица республик, это не формальное различие наименований высших должностных лиц республик.

У главы республики конституционные полномочия предельно важные и общие; у президента они также значительные, но определенная часть прав передается парламенту и правительству; при конституционной модели «президент — председатель правительства» мы фактически видим президентскую форму правления, когда президент возглавляет правительство; при конституционной конструкции «председатель правительства как высшее должностное лицо республики» парламент обладает широкими полномочиями.

Можно также отметить особенности конституционного статуса высшего должностного лица республики. В конституциях республик делаются акценты на разные стороны статуса высшего должностного лица республики:

— Глава Республики Карелия является высшим должностным лицом Республики Карелия (ст. 47 Конституции Республики Карелия);

— глава республики является высшим должностным лицом республики и возглавляет исполнительную власть (ст. 108 Конституции Республики Алтай; ст. 75 Конституции Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (далее — Конституция Республики Дагестан));

— глава является высшим должностным лицом Республики Коми (руководителем Правительства Республики Коми) (ст. 80 Конституции Республики Коми);

— президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом республики (ч. 1 ст. 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 г.; далее — Конституция Кабардино-Балкарской Республики);

— Президент Республики Саха (Якутия) является главой Республики Саха (Якутия) и ее высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть республики (ст. 68 Конституции Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г.; далее — Конституция Республики Саха (Якутия));

— высшим должностным лицом Чеченской Республики является Президент Чеченской Республики, который руководит исполнительной властью Чеченской Республики и вправе возглавить высший исполнительный орган государственной власти — Правительство Чеченской Республики (ст. 63 Конституции Чеченской Республики от 23 марта 2003 г.; далее — Конституция Чеченской Республики). Следует отметить, что по инициативе Президента Чеченской Республики изменено наименование высшего должностного лица Чеченской Республики. Теперь глава Чеченской Республики будет называться «Глава Чеченской Республики».

Конституционный статус высшего должностного лица в системе государственной власти республик Российский Федерации обусловливает предметы ведения и полномочия, позволяющие данному лицу быть основой обеспечения взаимодействия парламента и правительства. Так, ст. 52 Конституции Республики Карелия закреплено положение: «Глава Республики Карелия обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Республики Карелия с иными органами государственной власти Республики Карелия». В Степном Уложении (Конституции) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. говорится: «Споры и разногласия между Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия и Правительством Республики Калмыкия по вопросам осуществления их полномочий разрешаются путем переговоров, консультаций, с помощью создаваемых на паритетной основе согласительных и иных комиссий, других согласительных процедур либо в судебном порядке» (ст. 37.1).

Президент Республики Марий Эл «возглавляет систему органов исполнительной власти Республики Марий Эл и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Собранием» (п. «е» ст. 79 Конституции Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г.) (далее — Конституция Республики Марий Эл). В части 2 ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия—Алания от 12 ноября 1994 г. (далее — Конституция Республики Северная Осетия—Алания) записано, что «Глава Республики... обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти республики...».

Достаточно четко прописано в конституциях взаимодействие властей при назначении высшего должностного лица республики. В соответствии с Законом № 184-ФЗ кандидатуру главы субъекта Российской Федерации парламентам субъектов представляет для рассмотрения Президент РФ. В конституциях субъектов Российской Федерации закреплено положение о правомочности парламентов субъектов наделять гражданина Российской Федерации по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица республики (ст. 81 Конституции Республики Северная Осетия—Алания; ст. 91(1) Конституции Республики Татарстан от 30 ноября 1992 г. (далее — Конституция Республики Татарстан); ст. 64 Конституции Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (далее — Конституция Карачаево-Черкесской Республики)).

Важной конституционной проблемой государственного строительства в Российской Федерации является назначение главы правительства. В силу особенностей исторического и государственного развития в конституциях субъектов Российской Федерации зафиксировано несколько подходов к решению этого вопроса. Как правило, в соответствии с федеральным законодательством высшее должностное лицо субъекта возглавляет правительство. Так, Глава Республики Коми руководит Правительством Республики Коми (ст. 80 Конституции Республики Коми); Глава Республики Алтай «одновременно является Председателем Правительства Республики Алтай» (ст. 108 Конституции Республики Алтай); Глава Республики Карелия возглавляет Правительство Республики Карелия (ст. 6 Конституции Республики Карелия).

Но сегодня существует и конституционная практика, когда в республике одновременно действуют и высшее должностное лицо, и глава правительства. Здесь конституции формируют две модели.

В ряде республик глава назначает с согласия парламента только председателя правительства, а дальнейшие назначения (заместителя председателя правительства, министров) он производит сам (республики Дагестан, Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Чувашская Республика).

Другая модель формирования правительства республики характеризуется тем, что при назначении председателя правительства при согласии парламента глава государственной власти республики согласовывает с парламентом назначение и заместителей председателя правительства, и министров. Эта модель реализована в конституциях Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. (ч. 10 ст. 70) (далее — Конституция Республики Мордовия); Республики Саха (Якутия)  (части 7—8 ст. 72); Республики Татарстан (ч. 18 ст. 75).

Следует отметить, что и по этим позициям в конституциях республик Российской Федерации есть особенности. Так, Конституция Республики Карелия позволяет главе республики назначать с согласия Законодательного собрания «премьер-министра, его заместителей, министра финансов и министра по вопросам экономики…» (п. 9 ст. 51). А Конституция Чеченской Республики содержит нормы, позволяющие парламенту дать согласие главе республики «на назначение первого заместителя Председателя Правительства Чеченской Республики, а также министров, осуществляющих полномочия в сфере финансов, экономики, промышленности и сельского хозяйства» (ч. 4 ст. 83).

Достаточно значительны различия положений конституций республик, характеризующих предметы ведения и полномочия парламента, высшего должностного лица и правительства.

В Конституции Кабардино-Балкарской Республики полномочия правительства конституционно не закреплены, определена лишь норма, что «полномочия и порядок деятельности Правительства Кабардино-Балкарской Республики определяются настоящей Конституцией и республиканским законом» (статьи 108, 109 и 114). В Конституции Республики Саха (Якутия) установлено положение, что «статус Правительства Республики Саха (Якутия) определяется конституционным законом» (ст. 80).

Относительно качества (государственной и общественной значимости) предметов ведения и полномочий основных ветвей государственной власти в республиках при  конституционно-правовой модели общих полномочий можно видеть особенности полномочий парламентов:

— «заслушивание посланий Конституционного суда Республики Саха (Якутия)», «принятие решений по основным вопросам внутренней, внешней, экономической, социальной и культурной политике в соответствии с законодательством», «приостановление действия законов Республики Саха (Якутия)»  (ч. 4 ст. 56; ч. 5 ст. 25 Конституции Республики Саха (Якутия));

— «толкование законов Республики Татарстан», «участие в определении внутренней политики и направлений внешней деятельности» (ч. 3 ст. 75 Конституции Республики Татарстан);

— «регулирование вопросов межнациональных отношений» (п. «ф» ст. 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);

— «рассмотрение вопросов национального развития и межнациональных отношений народов Дагестана», «созыв Конституционного Собрания» (части 18 и 21 ст. 68 Конституции Республики Дагестан).

При общей конституционно-правовой модели полномочий высшего должностного лица республики можно видеть и конституционные особенности их полномочий:

— в двух конституциях не закреплено положение, что высшее должностное лицо республики возглавляет правительство, — республик Башкортостан (статьи 82 и 86) и Ингушетия (статьи 64 и 70);

— в Конституции Чеченской Республики также фиксируется особый механизм закрепления за главой республики полномочий главы правительства: глава республики «вправе возглавить высший исполнительный орган государственной власти Чеченской Республики — Правительство Чеченской Республики» (ст. 63 Конституции Чеченской Республики);

— конституционной особенностью является положение, закрепленное в Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г., которое фиксирует полномочия президента Чувашской Республики назначить «с согласия Государственного Совета Чувашской Республики Председателя Кабинета Министров Чувашской Республики, если Президент Чувашской Республики не совмещает свою должность с должностью Председателя Кабинета Министров Чувашской Республики» (ч. 1 ст. 72);

— президент Республики Адыгея «определяет основные направления внутренней политики и внешнеэкономических связей Республики Адыгея» (п. «а» ст. 78 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г.);

— президент Республики Башкортостан «является ее высшим должностным лицом, представляющим Республику Башкортостан вне республики и в международных отношениях» (ст. 82 Конституции Республики Башкортостан).

Анализ конституционных положений, закрепляющих предметы ведения и полномочия правительств республик Российской Федерации, показал достаточно устойчивую тенденцию: реально почти все конституции излагают полномочия правительств республик в соответствии с Законом № 184-ФЗ.

В разных редакциях в конституциях представлены следующие основные полномочия правительств республик: разработка мер по комплексному социально-экономическому развитию республики; участие в проведении единой государственной политики в сфере финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению, защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; формирование высшим должностным лицом республики для представления в парламент проекта бюджета республики, проектов социально-экономического развития республики; контроль исполнения бюджета республики; создание иных органов исполнительной власти республики; управление и распоряжение собственностью республики, а также федеральной собственностью, переданной в управление республике в соответствии с федеральным законодательством.

При общей конституционно-правовой модели полномочий можно выделить вместе с тем конституционные особенности полномочий правительств республик:

— «Правительство Республики Мордовия правомочно осуществлять полномочия, отнесенные к ведению Республики Мордовия, не входящие в компетенцию Главы Республики Мордовия и Государственного Собрания Республики Мордовия» (ст. 98 Конституции Республики Мордовия);

— «правительство осуществляет внешнеэкономическую деятельность» (ч. 3 ст. 93 Конституции Республики Татарстан);

— правительство «координирует деятельность органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики» (п. «е» ст. 94 Конституции Карачаево-Черкесской Республики);

— правительство «обеспечивает исполнение федерального законодательства в области обороны» (п. «ж» ч. 3 ст. 93 Конституции Республики Бурятия).

В четырех конституциях зафиксировано положение о контрольных функциях парламента. «Государственный Совет Удмуртской Республики является законодательным (представительным) и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики» (ч. 1 ст. 31 Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г.). «Государственное Собрание (Ил Тумэн) — парламент Республики Саха (Якутия) — является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти» (ч. 1 ст. 54 Конституции Республики Саха (Якутия)). В Конституции Республики Марий Эл говорится, что «Государственное Собрание осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией Республики Марий Эл и законами Республики Марий Эл» (ч. 2 ст. 64 Конституции Республики Марий Эл).

Конечно, можно по-разному относиться к конституционным положениям, характеризующим статус депутатов парламентов республик.

 В частности, речь идет о работе в парламенте на постоянной и непостоянной основе. В Конституции Республики Мордовия закреплено, что Государственное собрание Республики Мордовия состоит из 48 депутатов, работающих, как правило, на непостоянной основе

(ст. 79). Вместе с тем к ведению Государственного собрания Республики Мордовия отнесены многочисленные полномочия, перечень которых приведен в ст. 84.

По Конституции Республики Карелия депутаты Законодательного собрания работают как на профессиональной постоянной основе, так и на непостоянной основе путем совмещения своей деятельности в Законодательном собрании с выполнением трудовых и служебных обязанностей по месту основной работы (ст. 34).

Достижением конституционного строительства в Республике Тыва можно считать конституционное обеспечение устойчивости государственной власти:

1) в Республике Тыва установлена «система органов исполнительной власти во главе с Правительством Республики Тыва, возглавляемым Главой — Председателем Правительства Республики Тыва» (ч. 1 ст. 109 Конституции Республики Тыва от 10 мая 2001 г.; далее — Конституция Республики Тыва);

2) «Глава — Председатель Правительства Республики Тыва является высшим должностным лицом Республики Тыва» (ч. 1 ст. 110);

3) Глава — Председатель Правительства Республики Тыва выступает гарантом конституционности функционирования государственной власти Республики Тыва, прав и свобод граждан и «обеспечивает согласованное взаимодействие и функционирование государственных органов власти Республики Тыва» (ч. 1 ст. 110);

4) Глава — Председатель Правительства Республики Тыва конституционно «обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Республики Тыва с иными органами государственной власти Республики Тыва…» (ч. 2 ст. 111);

5) конституционно зафиксирован механизм наделения гражданина Российской Федерации полномочиями Главы — Председателя Правительства Республики Тыва: «по представлению Президента Российской Федерации на заседании Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва»  (ч. 2 ст. 110);

6) конституционно закреплено положение, что Глава — Председатель Правительства Республики Тыва «возглавляет Правительство Республики Тыва», «формирует Правительство Республики Тыва… принимает решение об отставке Правительства Республики Тыва» (ч. 2 ст. 111).

В настоящее время продолжает активно обсуждаться проблема наименования высших должностных лиц республик. Дискуссия по данному вопросу активизировалась после заявления Президента Чеченской Республики Р. Кадырова о желательности изменения наименования должности президента в связи с наличием в Российской Федерации Президента России как высшего должностного лица государства[1].

Сегодня в России руководители регионов именуются губернаторами, президентами, главами — в зависимости от исторических традиций и статуса субъекта Российской Федерации. До последнего времени главы субъектов Российской Федерации именовались президентами в  Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Татарстане, республиках Марий Эл и Саха (Якутия), Удмуртии, Чечне и Чувашии. От именования президентами еще до инициативы Р. Кадырова отказались глава Калмыкии К. Илюмжинов, глава Мордовии Н. Меркушкин и глава Карелии С. Катанандов.

Пожелание Р. Кадырова о переименовании поддержали руководители ряда республик, в частности, Северной Осетии, Карачаево-Черкессии, Кабардино-Балкарии, Дагестана, Ингушетии, Адыгеи. Так, именно Президент Кабардино-Балкарии А. Каноков предложил название «глава республики»[2].

Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации уже приняла в первом чтении законопроект, запрещающий руководителям субъектов Российской Федерации именоваться президентами. При этом поправки позволяют регионам самим выбирать название высших должностей в соответствии с историческими традициями. Документ устанавливает, что название должностей руководителей национальных республик в составе Российской Федерации «не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства — Президента Российской Федерации». В период до 1 января 2015 г. субъекты Российской Федерации должны привести свои законы в соответствие новым поправкам[3].

Эксперты не сомневаются в том, что за инициативой Р. Кадырова стоит Кремль. Об унификации названий высших региональных должностей еще в начале 2010 года, перед Госсоветом по реформе политической системы России, говорил спикер Госдумы Б. Грызлов, отмечая, что руководитель региона должен называться просто — глава субъекта Российской Федерации. О возможности составления «рекомендательного набора названий» для региональных парламентов и руководителей субъектов Российской Федерации говорил и Президент РФ Д.А. Медведев[4].

Как ответ на необходимость конституционно решить эту проблему в Республике Тыва в ноябре 2010 года был принят конституционный закон, утвердивший новое наименование высшего должностного лица республики: Глава — Председатель Правительства Республики Тыва[5].

Ряд положений конституций республик в составе Российской Федерации могли бы стать предметом обсуждения с целью совершенствования Конституции Республики Тыва: конституционное расширение и конкретизация компетенции, внесение основного перечня предметов ведения и полномочий высшего должностного лица республики в части «глава»; закрепление конституционной нормы о совместном обсуждении и назначении Главой — Председателем Правительства Республики Тыва и Верховным Хуралом членов правительства; определение конституционной нормы о перечне контрольных полномочий Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва; внесение нормы о том, что «полномочия Главы — Председателя Правительства не могут быть использованы для изменения конституционного строя Республики Тыва либо для роспуска или приостановления деятельности законно избранных органов государственной власти республики».

Библиография

1 Кадырова назвали главой Чечни. Москва. INTERFAX.RU. 2010. 2 сент.

2 Там же.

3 Дмитрий Медведев останется в одиночестве. Депутаты одобрили запрет на региональных президентов // Ъ-Online. 02.11.2010.

4 Дмитрий Медведев останется в одиночестве. Депутаты одобрили запрет на региональных президентов // Ъ-Online. 02.11.2010.

5 См.: Конституционный закон Республики Тыва от 08.11.2010 № 52 ВХ-1 «О внесении изменений в Конституцию Республики Тыва».