Конституционная концепция правовой определенности

М.В. ПРЕСНЯКОВ,

кандидат философских наук,  доцент кафедры трудового, земельного  и экологического права Поволжской академии государственной службы  им. П.А. Столыпина

В статье рассматривается формирование конституционно-правовых критериев правовой определенности. Принцип правовой определенности формально в Конституции РФ не закрепляется, однако  вытекает из системного толкования ее положений. Анализ правовых позиций Конституционного суда РФ позволил автору  выделить ряд конституционных интерпретаций данного принципа.

Анализ правовых позиций Конституционного суда РФ (далее — Суд) в отношении обоснования необходимости соблюдения как законодателем, так и правоприменителем требования правовой определенности, вытекающего из принципа справедливости, позволяет выделить несколько взаимосвязанных, но не тождественных толкований данного требования.

Так, неоднократно Суд указывал, что «из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает не-

ограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу»[1]. Речь идет о формальной определенности правовой нормы и недопустимости чрезмерного, неоправданного усмотрения правоприменителя. Например, понятия, которые законодатель использует в конструкции правовой нормы, должны быть непротиворечивыми, а их произвольное истолкование не допускается. В правовой доктрине (преимущественно в теории права) данное качество правовых норм анализируется чаще всего в связи с вопросами ясности и точности норм права, допустимости так называемых оценочных понятий в конструкции статьи нормативного акта и т. п.

Вопросы ясности и точности правовых норм и, как следствие, их правовой определенности явились предметом рассмотрения Суда в постановлении от 14.04.2008 № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” в связи с жалобами ряда граждан». Согласно упоминаемой в постановлении статье закона понятие «садовый земельный участок» означает земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха с правом возведения жилого строения, но без права регистрации проживания в нем.

Суд установил, что названная норма-дефиниция воспринимается в правоприменительной практике как обладающая регулятивными функциями, поскольку указание на целевое назначение садового земельного участка и одновременно на отсутствие у гражданина права регистрации проживания в возводимом на нем жилом строении предопределяет и целевое использование этого жилого строения. Оно предназначено для отдыха и, следовательно, может быть только местом пребывания, хотя возможность постоянного проживания в нем не предусматривается, но и не исключается.

Суд пришел к выводу, что данная норма в действующей системе правового регулирования порождает правовую неопределенность, нарушает конституционный принцип равенства, позволяет органам регистрационного учета отказывать в регистрации по месту жительства гражданам, которые постоянно проживают в возведенных на садовых земельных участках жилых строениях, принадлежащих им на законных основаниях, пригодных для постоянного проживания и являющихся для них единственно возможным местом жительства.

Интересно, что в рамках рассмотрения данного дела Суд проанализировал положения различных отраслей российского законодательства (земельного, жилищного, градостроительного), регулирующего соответствующие отношения, и отметил их несогласованность. Так, например, Градостроительный кодекс РФ позволяет включать в состав жилых зон зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, а также зоны жилой застройки иных видов (ч. 2 ст. 35). В земельном законодательстве, как и в законодательстве о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, сохранен принцип целевого использования садовых земельных участков, при том что гражданским и жилищным законодательством возможность использования жилых строений в иных, помимо отдыха граждан, целях, в том числе для постоянного или преимущественного проживания, не исключается.

Суд указал на рассогласованность отраслевых правовых норм, обусловливающую неопределенность в правовом регулировании института регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства. Одно из важнейших требований к формальной определенности правовых норм — это их согласованность с действующей системой правового регулирования.

Требование системной согласованности законодательства включает в себя, с одной стороны, вертикальную упорядоченность нормативных правовых актов, однозначность и непротиворечивость их положения в иерархии правовых норм по юридической силе, с другой стороны, разграничение «компетенции» отраслевого регулирования.

В своих решениях Суд неоднократно подчеркивал необходимость учета особенностей предмета регулирования при разрешении коллизий, возникающих между теми или иными законодательными актами. Например, в постановлении от 27.02.2003 № 1-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 130 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в связи с  жалобами граждан П.Л. Верещака, В.М. Гладкова, И.В. Голышева и К.П. Данилова» Суд рассматривал коллизии между отдельными положениями УК РФ, УИК РФ и УПК РФ. Был сделан вывод, что нормы, призванные определять порядок осуществления уголовного преследования и возложения на лицо уголовной ответственности и наказания, а также порядок исполнения и отбывания наказания, не могут подменять или отменять положения уголовного законодательства, определяющие преступность и наказуемость деяний, а также виды и размеры наказаний.

Несмотря на столь пристальное внимание Суда к обеспечению системности российского законодательства, «дефект правовой определенности» в нем во многом связан с несогласованностью правового регулирования как в рамках вертикали нормативных правовых актов, так и в различных отраслях права[2].

Отмеченные выше критерии качества закона (точность, ясность, формальная определенность, системная согласованность) не являются самоцелью. Их целевое назначение заключается в том, чтобы элиминировать неоправданное усмотрение правоприменителя.

Соответствие национального закона принципу верховенства права в прецедентной практике Европейского суда по правам человека предполагает наличие в нем конкретных механизмов, гарантий от произвола правоприменителя. Суд также неоднократно отмечал, что нарушение принципа формальной определенности норм допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит — к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона.

Ряд дел, рассмотренных Судом, был связан с признанием не соответствующими Конституции РФ положений закона, которые предоставляли Правительству РФ неопределенные по характеру и объему полномочия[3]. По всем этим делам Суд сформулировал следующую правовую позицию.

Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с действующим правовым регулированием. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями п. «ж» ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115 Конституции РФ и статей 2 и 3 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется также и на правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия.

Иное означало бы, что законодатель может передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а правительство — реализовать их произвольным образом.

Так, например, в постановлении Конституционного суда РФ от 31.01.2008 № 2-П рассматривался вопрос  о соответствии Конституции РФ положения п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” ” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” ”».

Данная норма внесла изменения в ст. 19 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», регламентирующую материальное обеспечение судей. Федеральный законодатель определил, что судьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилыми помещениями, которые приобретаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством РФ.

Таким образом, федеральный законодатель отменил ранее действовавший механизм предоставления местными администрациями судьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений в течение 6-месячного срока во внеочередном порядке за счет бюджетных средств, включая передачу им эт