Конституционная природа принципа разделения властей субъектов Российской Федерации: особенности правового регулирования

М.М. ЩИПАНОВ,

кандидат юридических наук

Статья посвящена правовой регламентации принципа разделения властей, опосредующей взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в субъектах Федерации.  Автор указывает, что положения федерального законодательства, конкретизирующие конституционные принципы регулирования конституционного статуса субъектов Российской Федерации, выступают  в качестве основы для дальнейшего регулирования разделения властей на региональном уровне.

Ключевые слова: конституционный принцип разделения властей, статус субъектов Российской Федерации. 

Нормативно-правовая база разделения властей на федеральном уровне преимущественно повторяется и на уровне субъектов Федерации, поскольку субъекты не только являются составной частью определенной государственной территории, но и входят в единое правовое пространство определенного государства, что предполагает относительно единую систему органов государственной власти, построенную на единых принципах, основополагающим из которых является принцип разделения властей.

Проведем общетеоретический анализ осуществления принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации и сравним формы и методы их функционирования с федеральной системой разделения властей.

Теоретико-правовое исследование социально-политической природы, сущности и места органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в системе разделения властей позволяет дать им, по мнению С.В. Краюшкиной, следующее определение: «Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации — это высшие региональные органы народного представительства, выражающие интересы населения, проживающего на данной территории, призванные регулировать общественные отношения путем принятия региональных законов, осуществляющие контроль за деятельностью исполнительной власти и должностных лиц субъекта Федерации»[1].

В качестве нормативно-правовой основы организации законодательной власти в субъектах подчеркиваются принцип независимости законодательной ветви власти, ее самостоятельность, ограничение ее в возможности безосновательно вмешиваться в деятельность других ветвей власти, определяя тем самым принцип разделения властей, на котором строится система государственных органов в субъектах Российской Федерации. Например, Устав Приморского края специально оговаривает, что краевая Дума не вправе присваивать и осуще-ствлять полномочия, принадлежащие губернатору, а также органам и должностным лицам системы исполнительной власти края (ч. 2 ст. 47)[2].

Законодательные органы субъектов Федерации подконтрольны избирателям посредством системы народного представительства и свободных демократических выборов, благодаря которым они формируются. «Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь»[3]. Именно поэтому в название этих органов добавляется важная характеристика — представительный орган. 

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, к которым относится и Народное собрание Республики Дагестан, являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации — как правило, однопалатные (за исключением двухпалатных парламентов в некоторых республиках) — избираются гражданами Российской Федерации — жителями субъектов Российской Федерации. Основные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов Российской Федерации решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов Российской Федерации, постановлениями законодательных органов — менее значимые, текущие вопросы.

Законодательный орган субъекта Российской Федерации может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.

Субъектом законодательной власти является парламент, обладающий всеми признаками органа государства. В частности, он представляет собой автономную часть государства, которая учреждается в установленном законом порядке (применительно к парламенту этот порядок реализуется в форме выборов); наделен властными полномочиями соответствующего содержания и объема, что закреплено в нормативно-правовых актах (применительно к региональным парламентам это конституции (уставы), регламенты работы указанных парламентов, иные нормативно-правовые акты); имеет право издавать обязательные к исполнению акты (как нормативного, так и правоприменительного характера); вправе применять принуждение, действует от имени государства, наделен особыми функциями и состоит из государственных служащих, имеющих особый статус и выполняющих свои полномочия на профессиональной основе.

Конституционное регулирование статуса субъектов Российской Федерации основывается на положениях о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), об отнесении установления общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а также о том, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ)[4].

На основе интерпретации указанных конституционных положений можно сделать вывод относительно характера и направленности регламентации принципа разделения властей, определить систему его нормативного регулирования. Прежде всего, для уяснения особенностей правового регулирования разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации важно учитывать тот факт, что вся система организации государственной власти в субъектах Российской Федерации относится к вопросам, правовое регулирование которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Уже этим обуславливается сложный, многоуровневый характер правовой основы взаимодействия различных ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Конституционное содержание правового регулирования соответствующих отношений имеет как федеральный, так и региональный уровень своей реализации. Федеральный уровень воплощается в Конституции РФ и конкретизирующем ее федеральном законодательстве, а региональный — в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и основанных на них нормах регионального конституционного права.

Конституция РФ 1993 года, как уже отмечалось выше, не закрепляет систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем это не означает пробельности Конституции РФ в части, касающейся регулирования принципа разделения властей в субъектах Федерации, взаимоотношений региональной законодательной и исполнительной власти. По мнению Н.А. Богдановой, принцип, предписывающий осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти[5].

Основополагающие конституционные принципы, получающие свое закрепление на уровне основ конституционного строя России, имеют фундаментальное значение для правового регулирования всей системы властеотношений, в том числе, складывающихся и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Речь идет о том, что соответствующие конституционные нормы, являясь нормами прямого действия, в то же время играют важные правотворческие функции. С их помощью, на основе буквы и духа соответствующих норм Конституции РФ, развивается вся система федерального и регионального законодательства, обеспечивающего регулирование отношений, связанных с реализацией принципа разделения ветвей власти.

Прямым результатом такого воздействия Конституции РФ на законодателя явилось, если иметь в виду анализируемую проблему, принятие Закон № 184-ФЗ. Закон № 184-ФЗ закрепляет принцип разделения властей в качестве одного из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 1)[6].

Формулировка рассматриваемого принципа включает не только провозглашение его в качестве основы организации власти в субъекте Российской Федерации, но и содержит указание на его целевую направленность: разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. 

Вопрос о нормативном воздействии Конституции РФ на текущее законодательство был глубоко исследован А.А. Белкиным[7]. Исходя из этого, по своей сущности, принцип разделения властей представляет сложное организационно-правовое образование, предполагающее:

—функциональное разделение властей, обеспечивающее четкое разделение государственных функций на законодательную, исполнительную и судебную;

—институциональное разделение властей, предполагающее разделение власти в пределах конкретных уполномоченных государственных органов;

—персональное разделение властей, выражающееся в наделении государственных органов и их должностных лиц общим и особым правовым статусом.

Конституционные положения, характеризующие основы разделения государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизированные Законом № 184-ФЗ, получили свое обоснование в целом ряде решений Конституционного суда РФ[8], неоднократно подтверждавшего обязательность построения системы органов государственной власти на основе принципа разделения властей, необходимость обеспечения баланса полномочий каждой из ветвей власти, недопустимость превалирования органов какой-либо из ветвей власти над другими.

Как следует из  Постановления Конституционного суда РФ  от 29 мая 1998 г.[9],  разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства; оно закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее  субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

При этом принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как он закреплен в Конституции РФ, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе. Соответствующие правовые позиции были конкретизированы Конституционным судом РФ применительно к отдельным аспектам нормативного содержания конституционного принципа разделения властей в целом ряде его решений[10]. 

В соответствии с данными подходами единая государственная власть дифференцируется в процессе реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей).

Властные полномочия в рамках данных направлений деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Российской Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебная власть реализуется судами.

По своему содержанию система «сдержек и противовесов», предусмотренная в Конституции РФ и федеральных законах, представляет собой совокупность правовых ограничений (пределов) в отношении конкретной ветви государственной власти[11]. Так, законодательная власть ограничивается принципами права и основами конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии и порядок осуществления.

Согласно принципу разделения властей, всякому органу, представляющему определенную ветвь власти, запрещается принимать на себя выполнение функций, принадлежащих по закону другому органу, относящемуся к иной ветви власти, а пределы деятельности государственных структур ограничиваются их компетенцией.

Таким образом, конституционный принцип разделения властей, будучи принципом основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 16 Конституции РФ), имеет руководящее, организующее значение для интерпретации и применения всех иных конституционных положений; является универсальным для всей системы государственной власти в Российской Федерации, охватывая собой как ее федеральный уровень, так и уровень каждого субъекта Российской Федерации. Он исключает необоснованную централизацию и концентрацию государственно-властных полномочий в одном лице или органе государственной власти; предполагает разделение и взаимное сдерживание ветвей единой государственной власти, их взаимодействие, взаимный контроль и взаимную ответственность. Вместе с тем, конституционный принцип разделения властей не существует обособленно, изолировано, а напротив, находится в системе сложных взаимосвязей и взаимозависимостей с иными принципами основ конституционного строя Российской Федерации, включая принципы исследования[12]  суверенитета, федерализма, которые определяют организационно-правовой механизм реализации воли народа в государственной деятельности.

В соответствии с этим принцип разделения властей сам по себе не исключает возможности признания в системе сдержек и противовесов определенного приоритета за теми органами государственной власти, которые находятся в непосредственной связи с народом или населением внутригосударственного публично-территориального образования.

В частности, несмотря на то, что в условиях разделения властей ответственность органов государственной власти, в том числе на уровне субъекта Российской Федерации, должна проявляться как взаимная ответственность, законодательный (представительный) орган государственной власти как орган народного представительства, может обладать повышенным объемом полномочий по контролю над органами исполнительной власти соответствующего территориального уровня и по привлечению исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц к ответственности от имени и в интересах населения.

Универсальный характер принципа разделения властей с точки зрения объема охвата им государственно-правовых отношений не означает, однако, что на каждом территориальном уровне организации государственной власти он должен быть реализован одним и тем же образом, поскольку разделение властей представляет собой именно принцип, а не завершенную модель организации государственной власти.

В этом плане следует отметить, что одной из существенных особенностей разделения властей на региональном уровне в Российской Федерации является тот факт, что для субъектов Российской Федерации определяющее значение имеет проблема разделения полномочий, взаимодействия, ответственности не между тремя (что характерно для классического варианта разделения властей по горизонтали), а между двумя ветвями власти — законодательной и исполнительной.

Причина такого положения очевидна: основные звенья системы судебной власти в Российской Федерации относятся к федеральному уровню. Субъектам Российской Федерации не дано право устанавливать свою систему органов судебной власти, поскольку судебная система является единой.

В федеративном государстве суд, рассматривая дела и обеспечивая законность, должен в первую очередь руководствоваться федеральными законами не только в силу принципа их приоритета, но еще и потому, что для многих сфер эти законы являются предопределяющими, а то и единственными регуляторами общественных отношений. И только в учреждении своих конституционных (уставных) судов, призванных обеспечивать соответствие их конституциям, уставам иных актов субъектов, последние могут проявить свое усмотрение. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»  и  ст. 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» к судам субъектов Российской Федерации относятся также мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

В то же время имеющаяся у субъектов Российской Федерации возможность создания своих собственных судов  в лице конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировых судей  не влияет существенным образом на то положение, что в региональной системе разделения властей основные судебные функции сохраняются за федеральными органами конституционного, гражданского, административного судопроизводства. Иными словами, указание ч.  2 ст. 77 Конституции РФ о том, что субъекты самостоятельно устанавливают свою «систему органов государственной власти», следует толковать более конкретно: они устанавливают свою систему органов законодательной и исполнительной власти. Это подтверждается и правовыми позициями Конституционного суда РФ, которые состоят в следующем.

Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (п. «о» ст. 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (п. «г» ст. 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу ст. 118  (ч. 3) определяется исключительно Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Конституция РФ устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации.

Данная правовая позиция подтверждена в Определении Конституционного суда РФ от

12 марта 1998 г. № 32-0 по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».

Таким образом, непосредственно конституционные нормы предписывают обязательность урегулирования организации судебной системы именно федеральным конституционным законом.

Это свидетельствует о том, что вопрос о разграничении компетенции в области установления судебной системы однозначно решен самой Конституцией РФ. При этом не предполагается какое-либо делегирование полномочий Российской Федерации ее субъектам на основании договоров, поскольку на федеральном законодателе лежит обязанность самостоятельно определить перечень всех действующих судов, систему процессуальных инстанций и их компетенцию[13].

Рассмотренные положения федерального законодательства, конкретизирующие конституционные принципы регулирования конституционного статуса субъектов Российской Федерации, выступают в свою очередь в качестве основы для дальнейшего регулирования разделения властей на региональном уровне.

Вопрос об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации составляет обязательный предмет регулирования конституций и уставов соответствующих субъектов Российской Федерации.

К важным вопросам конституционно-уставного регулирования относится и вопрос о возможности применения ответственности одной ветви власти перед другой, о взаимодействии законодательной и исполнительной власти.

Анализ регионального конституционно-уставного законодательства свидетельствует, что в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации разделение властей находит свое закрепление в качестве важнейшего принципа, основы их конституционно-правового статуса. Например, рассматриваемый принцип находит свое закрепление в качестве основы конституционного (уставного) строя субъекта Российской Федерации в ст. 5 Устава (Основного закона) Владимирской области, ч. 2 ст. 7 Устава (Основного закона) Волгоградской области,  ст. 7 Устава (Основного закона) Омской области, ч. 2 ст. 1 Устава (Основного закона) Рязанской области.

Нормативная конкретизация конституционного (уставного) регулирования принципа разделения властей и отношений между законодательной и исполнительной властью осуществляется в отраслевом законодательстве субъектов Российской Федерации. В системном виде это регулирование можно представить в виде нескольких типологических групп законов и нормативных правовых актов.

Во-первых, это законы об общей системе государственной власти в субъектах Российской Федерации (например, Республика Северная Осетия — Алания, Ставропольский край).

Во-вторых, во многих субъектах Российской Федерации приняты законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (Республика Карелия, Республика Хакасия, Удмуртская Республика, Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Хабаровский край, Амурская область, Архангельская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Воронежская область, Ивановская область, Калининградская область, Костромская область, Липецкая область, Московская область, Новгородская область, Новосибирская область, Орловская область, Пензенская область, Томская область, Тульская область, Ульяновская область, Читинская область).

В-третьих, это избирательное законодательство. В частности, речь идет о законах о выборах депутатов законодательных органов.

В ряде субъектов, включая Республику Башкортостан, Алтайский край, Псковскую область и город Москву, соответствующие общественные отношения урегулированы в форме кодексов.

К пятой группе можно отнести регламенты как акты процедурно-процессуального характера, определяющие порядок деятельности и, соответственно, взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Думается, более рациональному решению этих вопросов способствовала бы разработка на основе Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» специальных законов субъектов Российской Федерации тематического (целевого) характера, которые систематизировали бы содержащиеся в различных законодательных актах отдельные нормы и институты правовой регламентации принципа разделения властей, опосредующие взаимоотношения законодательной и исполнительной власти.

Библиография

1 См.: Краюшкина С.В. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: Дисс... канд. полит. наук. — М., 1998. . С. 74.

2 См.: Гранкин И.В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Федерации // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С.79.

3 См.: Максимов В.А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации (правовые аспекты): Дисс... канд. юрид. наук. — М., 1997.

4 См.: Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 51.

5 См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. -— М., 2001. С. 169.

6 См.: Мартьянова Г.В. Принцип разделения властей и его реализация в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук — М., 2007. С. 9—10.

7  См. напр.: Белкин А.А. Понятие и виды конституционного воздействия на текущее законодательство // Вестннк ЛГУ. 1984. 17.

8  См.: Постановление Конституционного суда РФ от 18 января 1996 года 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст.409.

9  См.: Постановление Конституционного суда РФ от 29 мая 1998 года 6-П по делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республике Коми». //СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 26.

10 См., например: Постановление Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; Постановление Конституционного суда РФ от 11 ноября 1997 года 16-П по делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации» в ред. от 19 июля 1997 года. // СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5339; Постановление Конституционного суда  РФ от 11 декабря 1998 г. 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации. // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447; Постановление Конституционного суда   РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364; Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №  25. Ст. 2728; Постановление Конституционного суда   РФ от 12 апреля 2002 г. №  9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти».

11 См.: Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации». — М.: Новая правовая культура, 2006.

12 Сборник статей и обзоров. — М., 1995. С. 82-90; Мамут Л. Публичная власть, госуда рство и разделение властей // Конституционный суд как гарант разделения властей. Сборник докладов. — М.: Институт права и публичной политики. 2004. С. 262—274.

13 См.: Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 52.