Конституционная реформа и грани российской государственности

УДК  342.4

Страницы в журнале: 4-16

Ю.И. СКУРАТОВ,

 доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и административного права Российского государственного социального университета, Россия, г. Москва fondpt21vek@yandex.ru

Рассматриваются сложившиеся в юридической науке подходы к реформированию Конституции Российской Федерации 1993 года. По мнению автора, центральным звеном этого процесса должно стать совершенствование конституционной регламентации основных черт, признаков, граней Российского государства, совокупность которых образует сердцевину конституционного строя. Конституционное закрепление граней (признаков) российской государственности должно быть комплексным, сбалансированным, обеспечивать характеристику не только формы, но и содержания, а также сущности нашего государства, его социального назначения.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, грани (признаки) российской государственности, поправки к Конституции Российской Федерации.

Приближающийся двадцатилетний юбилей Конституции Российской Федерации 1993 года (далее также — Конституция, Конституция 1993 года) активизировал дискуссию по поводу перспектив развития Основного Закона нашей страны. При этом, как уже было отмечено автором [34, c. 40—41], сложились три основных подхода к проблеме. Первый и до недавнего времени доминировавший заключается в обеспечении стабильности Конституции, отрицании необходимости внесения в нее каких-либо изменений. Признавая, что Конституции 1993 года присущ ряд изъянов, что существуют некоторые несоответствия между ее нормами и политической практикой, фактическими конституционными отношениями, сторонники этой позиции предлагают преодолевать их не путем изменения Конституции (по их мнению, она еще долгие годы должна быть незыблема), а через ее интерпретацию, путем «практического нормотворчества и правоприменения, позволяющего полнее раскрыть заложенный в тексте Конституции правовой смысл» [11, c.27]. Естественно, что приоритетную роль в этом сыграет Конституционный Суд Российской Федерации (далее — Конституционный Суд).

Вторая точка зрения состоит в том, что Конституция 1993 года не должна рассматриваться в качестве священной коровы, в нее должны вноситься изменения, диктуемые потребностями жизни, однако корректировка Основного Закона не должна затрагивать «политическую и правовую сущность существующих институтов» [30, c. 33]. При этом делается вывод, что «реформаторский зуд» в отношении Конституции неуместен [Там же, c. 34]. Данный подход был практически реализован в 2009 году, когда благодаря внесенным в Конституцию изменениям был введен институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации (далее — Правительство) перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) по итогам своей деятельности, а также по вопросам, поставленным непосредственно парламентом. Кроме того, был увеличен срок полномочий Президента Российской Федерации (далее — Президент) до шести лет, а Государственной Думы — до пяти. При этом авторы этой идеи, по существу, никак не обосновали необходимость соответствующих поправок, а в обществе, научной сфере практически не было какого-либо обсуждения этих новелл. И если введение процедуры отчетов Правительства преследовало цель несколько скорректировать явно деформированную Конституцией в сторону Президента систему разделения властей, то увеличение срока полномочий Государственной Думы и особенно Главы государства не поддается серьезной аргументации. Во всяком случае, эти поправки не были первоочередными, крайне необходимыми.

Третья точка зрения по вопросу о перспективах развития Конституции заключается в обосновании необходимости внесения в нее не разовых поправок, а проведения продуманной конституционной реформы, предполагающей системное изменение Основного Закона в целях повышения эффективности конституционного регулирования.

Крайним проявлением этой позиции является попытка обосновать своевременность принятия новой конституции Российской Федерации. Так, авторы фундаментального труда «Национальная идея России» констатируют кризисное состояние современного российского общества (замедление экономического развития, углубление социального расслоения общества, деградация социальной сферы, рост коррумпированности власти, ее несменяемость и др.) и полагают, что одна из причин этого —действующая Конституция, олицетворяющая либеральные ценности, которые оказались нежизнеспособными и не отвечающими интересам большинства граждан страны [25, c. 4021— 4022]. По их мнению, Конституция не определяет цели и ценности общества, не создает оснований его жизнеустройства во всех сферах жизни страны, игнорирует специфику русской (российской) цивилизации, не предусматривает ответственности государства, разрывает принцип единства прав и свобод человека и гражданина с его обязанностями [Там же, c. 4022]. Авторы разработали научный макет новой конституции России ценностного, жизнеустроительного типа [Там же].

Следует отметить, что каждая из изложенных точек зрения о направлениях развития Конституции имеет определенное рациональное зерно, опирается на аргументы, заслуживающие внимания. Очевидно, что первая позиция ориентирована на общественные запросы, связанные с обеспечением стабильности общества, которая стала значительной ценностью после потрясений 90-х годов. Она подкрепляется реально значимым доводом, что потенциал Основного Закона страны еще далеко не исчерпан, его нормы не стали непосредственно действующим правом, не воплощены в текущем законодательстве. Так, согласно информационно-аналитическому отчету Конституционного Суда об исполнении его решений, принятых в 2012 году и ранее, начиная с 90-х гoдов не исполнено еще 44 решения, то есть не внесены поправки в законы, необходимость принятия которых установил Конституционный Суд. При этом в 23 случаях речь идет о зафиксированных императивных предписаниях, явно не соответствующих законодательным нормам Конституции страны [31]. Нельзя не учитывать, что для радикального реформирования Основного Закона не созданы и соответствующие правовые предпосылки: до сих пор не принят федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании в Российской Федерации, которое необходимо для пересмотра Конституции.

Второй подход — развитие Конституции путем внесения отдельных поправок, не затрагивающих основ конституционного строя и главу о правах и свободах человека и гражданина, — несмотря на не вполне удачный первый опыт, прагматичен и жизнеспособен, реализуем на практике. Представляется, что в нынешних российских условиях он наиболее перспективен. Президентом страны 7 октября текущего года внесен в Государственную Думу законопроект «О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре  Российской Федерации». Изменение Конституции (ст. 32) сопряжено и с реализацией решения Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) от 4 июля 2013 года, в соответствии с которым норма Конституции о запрете всем гражданам, находящимся в местах лишения свободы, принимать участие в голосовании на выборах, нарушает Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция). ЕСПЧ постановил, что такой «автоматический и непропорциональный запрет» нарушает ст. 3 протокола № 1 Конвенции, гарантирующую право на свободные выборы [15].

С изменениями и дополнениями Конституции 1993 года связаны и предложения о превращении Конституционного Суда в некую предварительную инстанцию, рассматривающую жалобы граждан о нарушении Конвенции, которые потребуют наделения этого органа дополнительными правами по проверке конституционности подзаконных нормативных актов любого уровня и судебных решений [19].

Высказано предложение о необходимости закрепления в Конституции процедуры назначения и освобождения Президентом страны Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации как одного из важнейших федеральных правоохранительных органов власти [31].

Перечисленные выше предложения о поправках к Конституции 1993 года наиболее актуальны, сформулированы совсем недавно, в течение года. При этом не следует забывать, что вопрос о поправках к Конституции и даже о конституционной реформе был поставлен уже в 1999 году, то есть спустя шесть лет после принятия Основного Закона, на «круглом столе», проведенном по инициативе Совета по внешней и оборонной политике [16]. За последующие годы был сформулирован ряд заслуживающих внимания предложений по совершенствованию Основного Закона [34, c. 43—47]. Примечательно, что с идеей внесения значимых поправок в действующую Конституцию солидарны и многие участники Конституционного совещания 1993 года, активно участвовавшие в разработке Конституции страны. Едва ли не парадоксальной выглядит ситуация, когда в ходе дискуссии, проведенной Президентским центром имени Б.Н.Ельцина, ее участники сделали вывод о том, что изменения Конституции должны прежде всего заключаться в сокращении «сверхполномочий» Президента [2].

Серьезные аргументы могут быть приведены и в пользу обоснования тезиса о необходимости полномасштабной конституционной реформы в Российской Федерации, не исключающей и принятие новой Конституции страны. На наш взгляд, могут быть выделены по меньшей мере пять обстоятельств, дающих основания вести речь о возможности такой реформы в России.

Во-первых, наличие фундаментальных теоретико-методологических просчетов, допущенных при подготовке текста действующей Конституции. Провозгласив главным приоритетом права и свободы человека (не исключено, что в период принятия Основного Закона 1993 года это было в определенной степени оправданно), авторы нарушили социальный баланс между личным и общественным интересом, проигнорировав факторы, обеспечивающие успешное развитие страны как единого социально-политического организма. Следует согласиться с авторами монографии «Национальная идея России» в том, что методология построения Конституции должна основываться «на принципе баланса интересов и достижении общего и всеобщего блага, не отрицая, а приветствуя частное предпринимательство, частную собственность, в определенной степени снижая остроту противоречия между трудом и капиталом, балансируя личные и общественные интересы» [24, c. 4025]. Исправление этого, а также иных концептуальных просчетов (разрыв единства прав и обязанностей, отсутствие принципа ответственности государства и его органов за результаты своей деятельности, отказ от учета в Конституции социокультурных особенностей российской государственности) потребует изменения в том числе глав 1 и 2 Конституции 1993 года, т. е. повлечет за собой принятие новой Конституции.

Во-вторых, в стране наблюдается усиление процесса расхождения между фактической и юридической конституциями (т.е. между реальными политическими отношениями и процессами и их юридическим закреплением в Основном Законе). При этом соответствующие, конституционные по сути, изменения происходят вне рамок Основного Закона. Так, с декабря 1999 года мы живем в рамках другого, Союзного государства «Россия — Беларусь», что никак не отражено в Конституции нашей страны. Значительное изменение фактических конституционных отношений в России, не нашедшее отражения в тексте Основного Закона, связано с созданием в стране восьми федеральных округов, которые существенно изменили не только систему государственного управления, но и организацию государственной территории. Вне сферы юридического влияния Конституции оказался важнейший институт фактических конституционных отношений — выборы в Государственную Думу, — который постоянно изменяется в угоду конъюнктурным политическими интересам. Как уже отмечалось, не закреплен в Конституции 1993 года один из важнейших органов правоохранительной системы страны — Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, и т.д. Принятие новой Конституции позволит быстро и эффективно решить эту проблему, привести в соответствие фактические конституционные отношения и их юридическую форму.

В-третьих, нельзя не учитывать, что большое количество конституционных поправок, которые вполне обоснованы и, что называется, «стучатся в дверь», потребует соответствующих качественных изменений. При всей привлекательности внесения разовых поправок в Конституцию этот путь таит в себе опасность превращения Основного Закона в «лоскутное одеяло», то есть утраты органичности, целостности, системности его содержания. Подобная ситуация уже имела место в нашей истории, когда Конституцию РСФСР 1978 года — документ, отражающий принципиально иной тип общественного строя, — путем бесконечных поправок пытались «приспособить» к новой социально-политической обстановке, что привело к задержке разработки и принятия нового Основного Закона. Все это закончилось трагически: политический процесс вышел за правовые рамки, привел к антиконституционным действиям и кровопролитию.

В-четвертых, важнейшим обстоятельством, стимулирующим принятие новой Конституции, как это ни парадоксально звучит, является заложенный в Основном Законе порядок ее изменения и дополнения. Преследуя цель обеспечить стабильность основ конституционного строя, Конституция 1993 года разграничила понятия «поправки» и «пересмотр» Основного Закона. Поправки могут быть приняты согласно ст. 135 Конституции Федеральным Собранием

в особом порядке, но они не могут касаться глав 1, 2 и 9 данного акта. Изменения же глав об основах конституционного строя и о правах и свободах человека и гражданина квалифицируются как пересмотр всей Конституции, ведут за собой созыв Конституционного Собрания и решение вопроса о разработке и принятии новой Конституции. Таким образом, даже для изменения одной-двух статей в главах 1 или 2 Конституции прежде всего нужно принять новый Основной Закон. Думается, такую конструкцию вряд ли следует признать удачной.

Наконец, в-пятых, нельзя не учитывать то обстоятельство, что после двадцатилетней затяжки с принятием Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании 5 марта 2012 года Президент Российской Федерации дал своей Администрации поручение начать работу по подготовке проекта такого закона [3]. Таким образом, сделан первый, хотя и небольшой, шаг, создающий условия для принятия новой Конституции России.

Вместе с тем, оценивая перспективы движения России по пути полномасштабной конституционной реформы, принятия новой Конституции страны, нельзя оставлять в стороне проблему социальных предпосылок этого процесса. Как известно, рассматривая вопрос социальной сущности конституции, Ф. Лассаль утверждал, что «действительная Конституция страны — это фактическое соотношение сил, существующих в стране: писаная Конституция тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выражением реальных соотношений общественных сил» [20, c. 5]. Очевидно, что с момента принятия Конституции 1993 года не произошло принципиального изменения соотношения социальных сил в российском обществе. Политическое влияние крупной буржуазии, исповедующей либеральные ценности западного образца, не претерпело принципиальных изменений, средний класс не заявил своих политических требований, оппозиционные лозунги не пользуются широкой популярностью. Поэтому правомерен вывод: в настоящее время в стране отсутствуют необходимые социальные и политические предпосылки для крупномасштабной конституционной реформы.

Однако, какими бы неопределенными ни представлялись направления конституционного развития современной России, важнейшим остается вопрос о готовности российской науки конституционного права удовлетворить запросы практики по развитию конституционного законодательства, включая принятие новой Конституции страны. Прежде всего, речь идет о концептуальной проработке вопросов конституционной реформы, создании ее общей доктрины, аккумулировании всех предложений по совершенствованию конституционного законодательства.

Ключевое значение для подготовки проекта новой Конституции России приобретает теоретическая разработка проблемы закрепления в ней сущности и роли (назначения) Российского государства. Государство, наряду с обществом и личностью, — центральный объект конституционного регулирования. От того, насколько точно и адекватно в Основном Законе будет закреплена его роль, во многом зависит характер его взаимоотношений с личностью, гарантированность прав человека, устройство власти и политический режим. В этом вопросе недопустимы ошибки, конъюнктурные и вкусовые подходы, социальный эгоизм отдельных классов и групп.

Современное государство, как, впрочем, и государство на предшествующих исторических этапах своего развития, представляет собой исключительно многогранное явление. Взаимодействие с иными общественными институтами, сферами общественной жизни накладывает отпечаток на государственную машину, заставляет ее создавать особые механизмы, инструменты, обеспечивающие решение соответствующих задач. Происходят и необходимые структурные, содержательные изменения в природе и социальном назначении государства.

Обозначенных выше граней (признаков) государственности много, они разнохарактерны, взаимоизменяются в зависимости от времени существования, отличаются по глубине воздействия на государственную машину, объему затрат на реализацию соответствующих функций и т.д. С точки зрения конституционного регулирования, наибольший интерес представляют основные, системообразующие грани государства, определяющие его наиболее глубинные, сущностные характеристики. К их числу, безусловно, относится та грань российской и любой государственности, которая определяет его взаимодействие с народом, образовавшим данное государство. Она дает представление о том, как устроена государственная власть в той или иной стране, насколько народ участвует в управлении, политике, принятии ключевых решений по основным вопросам государственной и общественной жизни, в какой мере демократичен существующий в стране политический режим. При гармоничном выстраивании отношений по линии «государство—власть—народ» речь может идти о народном государстве, народовластии, самоуправлении народа.

Важнейший аспект в понимании государства, образующий одну из его граней, связан с взаимоотношениями государства с проживающими на его территории этническими общностями — нациями, народностями, этническими и этнографическими группами. Эта проблема наиболее актуальна для России, на территории которой, как известно, проживают представители более 170 народов. Поэтому государство должно создавать развитую систему регулирования национальных и межнациональных отношений, обеспечивать учет специфических национальных интересов в сфере экономики, социальных отношений, духовной культуры. Поэтому Российская Федерация в идеале должна быть не только общенародным государством (как отмечалось выше), но и государством общенациональным, выражающим интересы всех наций и народов, проживающих на его территории. Общенациональное государство в России представлено в виде федерации.

Важная грань любого, в том числе и Российского, государства связана с характером его взаимоотношений с правом. Речь идет об ответе на главный вопрос: насколько само государство, прежде всего верховная власть, связано в своих действиях правом либо оно ставит себя выше им же принятых законов? Насколько принимаемые законы соответствуют началам справедливости, гуманизма? При положительном ответе на эти вопросы есть основания говорить о правовом государстве.

Наконец, существует еще одна чрезвычайно важная характеристика государства, воплощенная в такой его грани, которая отражает его взаимоотношения с человеком, личностью. Суть этой проблемы состоит в том, какие условия создает государство для жизнедеятельности человека, гармоничного развития личности, обеспечивает предпосылки для ее достойного существования. Речь идет о социальном характере государства, способности его быть государством не для чиновника, а для конкретного человека.

Вполне очевидно, что выделение перечисленных (и иных) граней (признаков) государства весьма условно, относительно. В реальной жизни они переплетены, взаимосвязаны и органично взаимодействуют. Одни и те же государственные органы, виды государственной деятельности одновременно могут быть ориентированы на раскрытие, реализацию нескольких качеств, граней государственности. Вместе с тем «распознание», выделение различных граней, признаков, характеристик государства дает возможность не только продвинуться в исследовании природы современных государственно-правовых институтов и явлений, но позволяет глубже и полнее оценивать общее состояние развития российской государственности, перспективы и направления ее модернизации, развитие конституционного регулирования.

В ходе исследования этой сложной и комплексной проблемы российского государствоведения возникает ряд первоочередных вопросов: каков перечень наиболее значимых граней российской государственности? какие из этих граней первичны, а какие вторичны, производны от них? как эти грани между собой соотносятся, взаимодействуют? как в них выражено не только начало дифференциации, но и интеграции? можно ли говорить о них как о системе?

Некоторые ответы на эти вопросы можно найти в действующей Конституции Российской Федерации. Детальное изучение ее гл. 1 дает возможность определить довольно обширный перечень граней (признаков) российской государственности, которые рассматриваются учеными-конституционалистами как основы конституционного строя [13, c. 121—122]; основы общественного устройства государства [38, c. 55]; система конституционных принципов [6, c. 98]. Ст. 1 Конституции говорит о том, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления; ст. 2 характеризует Россию как государство, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью; ст. 3 закрепляет народный суверенитет как принцип Российского государства и регламентирует механизм народовластия; ст. 4 устанавливает принцип государственного суверенитета страны; ст. 5 определяет состав Российской Федерации, детализирует принцип федеративного устройства; в ст. 6 идет речь о таком признаке российской государственности, как гражданство; ст. 7 закрепляет социальный характер Российского государства; ст. 8 и 9 ведут речь о едином экономическом пространстве Российской Федерации, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности, равной степени признания и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности как принципах экономической системы государства; о роли земли и других природных ресурсов как основе жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации; ст. 10 закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; ст. 11 определяет органы федерального и регионального уровня, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации; ст. 12 устанавливает наличие местного самоуправления в России; ст. 13 учреждает признание в России принципа идеологического и политического многообразия; ст. 15 устанавливает верховенство Конституции Российской Федерации и закона, а также приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, конкретизируя принцип правового государства.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ЦЕЛИКОМ