Конституционная составляющая мультиэтнического федерализма

И.Б. ГОПТАРЕВА,

доктор политических наук, профессор кафедры теории государства и права и конституционного права Оренбургского государственного университета

Защита территориально-этнической, или региональной, идентификации является одной из главных проблем национального государства нового столетия. На сегодняшний день в мире насчитывается около 3 тыс. этнических (в том числе племенных) групп населения, претендующих на такую идентичность. Из 180 государств, существующих в мире, 170 имеют мультиэтническую структуру. Почти половина этих государств используют федеральные принципы управления, наиболее часто — самоуправление, соуправление (долевое управление) и разделение властных компетенций по вертикали. Проблема современного мироустройства заключается в растущем требовании одних этносов территориальной идентификации, что не может не происходить за счет других этносов. Это приводит к постоянным межэтническим конфликтам, поэтому вопрос об экстерриториальном этническом самоопределении в начале XXI века становится более чем актуальным, особенно для гетерогенных транзитивных государств. Обращение к национально-культурной автономии (НКА) как правовой форме идентификации этнических меньшинств свидетельствует о возможности ее использования с целью деэтнизации мультиэтнической федерации, имеющей в своей основе не только территориальный, но и этнический принцип.

Дезинтеграция советского государства по этнополитическому основанию в период конституционных кризисов 1990—1993 гг. привела к необходимости как государственными органами (начиная с утверждения в 1992 году федеральной концепции национальной политики Советом Национальностей Верховного Совета РСФСР), так и различными научными коллективами, общественно-политическими движениями разработки различных вариантов федеральной концепции национальной политики, прямо или косвенно затрагивающей российский мультиэтнический федерализм. Так, концепция национальной политики мультиэтнического федеративного государ-ства, содержащаяся в Указе Президента РФ от 15.06.1996 № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации», была ориентирована на укрепление федеративного государства через развитие НКА. В этом указе и в последующих правовых актах были достаточно ясно определены цель, стратегия и принципы ее реализации. НКА выступает как дополняющая федеративное устройство страны форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан России, относящих себя к определенной этнической общности, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (ст. 1 Федерального закона от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 30.11.2005; далее — Закон)). Согласно ст. 4 Закона право на НКА не является правом на национально-территориальное самоопределение. Иначе говоря, НКА не является государственной организацией национальной (этнической) общности. Из окончательной редакции Закона была упразднена предлагаемая норма о возможности образования местных единиц национально-территориального самоуправления (национальных районов, поселков, сельских и иных поселений). В Законе внимание сфокусировано на организационных основах НКА, которые определяются спецификой расселения граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами НКА. Однако Закон не возымел должного действия по нескольким причинам. Во-первых, потому, что сама идея НКА не вызывает интереса у национальных лидеров, которые воспринимают ее с сомнением и усматривают в ней попытку демонтажа этнической государственности со стороны федерального центра. Во-вторых, слабая просветительская работа среди населения и недостаточно четкое формулирование федеральным политическим руководством страны цели и способов реализации политики НКА не могут не сказываться на низком уровне информированности русских и титульных наций в республиках о содержательной стороне этой политики. В-третьих, отсутствие национальной (федеральной), детально проработанной концепции, содержащей конкретные и понятные каждому гражданину страны цели, стратегию и тактику развития российского мультиэтнического государства, сводит на нет большую часть социальных преобразований и реформ. В-четвертых, принимаемые законы слабо обеспечиваются не только подзаконными актами, но и механизмом их реализации, особенно на локальном уровне. К сожалению, Закон не содержит ни государственной концепции развития этнических отношений в Российской Федерации, ни правовых механизмов разрешения противоречий, вызываемых этнизацией федеративного устройства страны.

Вероятно, законодателю следовало бы пойти на предоставление НКА права законодательной инициативы и возможности участия в выборах и представительства в органах власти на местном уровне, так как большинство этнических конфликтов возникают в повседневной жизни, и поэтому зачастую решения местных органов власти оказываются наиболее эффективными в их урегулировании. Использование НКА в качестве способа решения проблемы сосуществования различных этносов в пределах демократического многосоставного государства не только способствует этнической деэтатизации, но и в определенной мере купирует территориальный плюрализм, который в мультиэтнических государствах нередко провоцирует сепаратизм.

Характерная особенность мультиэтнической России в том, что границы расселения народов часто не совпадают с границами определенных республик, краев, областей и округов. Многие народы страны веками формировались как этнические общности (и в этом смысле они являются народами коренными). Отсюда их историческая роль в российской государственности и притязании на самостоятельные национально-территориальные или, по меньшей мере, национально-культурные образования. Многие современные проблемы российской государственности обусловлены советским периодом. Как известно, именно большевистская революция привела к созданию федеративного государства — сначала РСФСР, а затем СССР. Иерархическая четырехуровневая структура советской федерации, наделение отдельных этносов статусом субъекта Федерации (союзная республика, автономная республика, автономная область или автономный округ) и определение их границ производились во многом произвольно. Советская модель федерации скорее аккумулировала этнонациональные конфликты и противоречия, чем решала их. Территориально-политическая структура СССР базировалась на двух принципах: этническом и территориальном. В союзных республиках, как и в автономных (которые представляли собой конституционные образования внутри этих республик и были устроены также по этническому принципу), титульная нация чаще всего составляла меньшинство. При создании автономных областей и автономных округов внутри союзных республик принцип национального самоопределения был перенесен и на них, тем не менее последние не получили равного статуса с союзными или автономными республиками. Республики имели собственные конституции и пользовались в определенных сферах правовой свободой. Другие же регионы представляли собой чисто административные образования и делились на области и края, различие между которыми заключалось в том, что края, как правило, граничили с союзными республиками, а некоторые включали в себя различные этнические территории, часто промышленно неразвитые, малонаселенные и географически отдаленные от крупных промышленных центров.

Процесс эмансипации этнических автономных образований, начавшийся после распада СССР, способствовал приобретению ими статуса республик (государств). В то время, когда обсуждался вопрос о новом союзном договоре между СССР и союзными республиками, внутри России также обсуждалась проблема нового конструирования состава страны. Руководители этнических республик выступали против требований снять различия между «русскими» и «нерусскими» территориями, так как опасались того, что устранение этнического фактора отнимет у них возможность при любом удобном случае заявлять о праве такого-то народа на «самоопределение», а следовательно, лишит их безотказного способа давления на центральную власть с целью приобретения новых привилегий. Кроме того, этнические субъекты в определенной степени заинтересованы в сохранении асимметрии федерализма в качестве противопоставления его русскому национализму и централистскому гегемонизму. В противоположность им территориальные субъекты выступают за фактическое равенство статуса всех субъектов Федерации и за преобразование шести наименований субъектов Федерации в одно — земли, аргументируя это тем, что из 21 республики только в пяти титульная нация представляет собой абсолютное большинство (в Республике Дагестан — 80%, Республике Северная Осетия — Алания — 53, Республике Тыва — 64,  Чеченской Республике — 58, в Чувашской Республике — 68%). Русские составляют абсолютное большинство в 9 республиках: в Республике Адыгея — 68%, Республике Алтай — 60, Республике Бурятия — 70, Республике Карелия — 74, Республике Коми — 58,  Республике Мордовия — 61, Республике Удмуртия — 59, Республике Хакасия — 79, в Республике Якутия — 50%. Еще в трех республиках русские по численности превосходят титульные нации: в Республике Башкортостан — 22% башкир, 39% русских; в Карачаево-Черкесской Республике — 31% карачаевцев, 10% черкесов, 42% русских; в Республике Марий Эл — 43% марийцев, 47% русских[1]. В совокупности коренные этносы составляют лишь треть населения республик Российской Федерации и менее 11% в автономных округах[2].

В декабре 1991 года республиканским лидерам удалось провести идею заключения договора с Россией, в результате чего 31 марта 1992 г. был подписан договор между Федерацией, с одной стороны, и тремя группами регионов (национальными республиками, территориальными единицами (областями, краями и городами федерального подчинения), автономной областью и автономными округами) — с другой. Тем самым был закреплен принцип асимметричного федерализма, дающий преимущество этническим субъектам перед территориальными. Позднее, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в феврале 1994 года впервые за все время существования советско-российской модели федерализма было признано, что причина этнической напряженности, угрожающей безопасности России, заложена в самой структуре государства, установленной отчасти как Конституцией РФ, так и предшествующими ей договорами. Случаи, когда конституции или конституционные соглашения легитимируют этническую государственность, хотя и встречаются, но довольно редко, поскольку подобное устройство несет в себе потенциал острейших конфликтов.

Особенно велико влияние конституций, что доказал опыт образования и распада трех социалистических федераций в конце ХХ века, при роспуске этнических федераций: СССР, СФРЮ, ЧССР. Индивидуальных причин их распада много, но есть и общие. Одной из общих причин является, на наш взгляд, проблема конституций, значение которых на рубеже ХХ—XXI веков трудно переоценить. Именно в конце ХХ века конституционный кризис возник одновременно в нескольких многосоставных государствах. Отчасти это можно объяснить тем, что федеральные системы испытывают на себе гораздо больше структурных «встрясок», вызванных отдельными конституционными положениями, чем нефедеральные. Это подтвердили конституционные принципы федеральных соглашений всех трех распавшихся этнических социалистических федераций. Процесс распада был предопределен конституционными дебатами по репроектированию структуры государства в период кризиса политического авторитарно-социалистического режима и начала перехода к демократии. Одна из особенностей транзита в этих странах заключалась в доминирующем влиянии конституции (как главного аргумента доказательств) на политическую борьбу различных групп политиков и на их политические программы. И это не случайно, поскольку в периоды жестких социальных конфликтов или социально-экономических коллапсов в стране резко возрастает роль конституции. Хотя есть и конъюнктурный момент: за конституциями часто стоят интересы различных политических групп, которые «продавливают» свои интересы через конституционное законодательство. Поэтому во всех трех федерациях крах политического режима сопровождался распадом федерации как формы государственного устройства.

Политические обстоятельства и процедуры краха каждой из этих трех федераций были разными, но причины, обусловившие распад, были во многом идентичны. Они заключались в конституционно установленных структурах каждой федерации: федеративные единицы союза были сформированы не только по территориальному, но и по этническому принципу, которые дополнялись принципом равенства наций. Это подразумевало, во-первых, право любого этноса на образование своего этнического государства и, во-вторых, наличие реального членства каждого этатизированного этноса в федерации. Возможно, это объясняет, почему СФРЮ в конституции 1974 года и СССР в конституции 1977 года переформулировали «право на самоопределение» на «право наций на самоопределение», потенциально легитимировав раскол федерации по этническому основанию. Получалось, что равенство этнических и квазигосударственных прав граждан имело преимущество перед равенством политических прав других граждан, не проживающих на этнических территориях. Таким образом, равенство наций и народностей компенсировалось неравенством граждан. При этом принцип равенства наций был только продекларирован, но правовой гарантии не имел, что способствовало созданию «параконституционной» структуры, которая давала возможность авторитарному руководству устанавливать ту степень концентрации и иерархизации власти, которая была необходима для манипуляций интересами общества и межэтническими отношениями. В конечном счете это приводило к сокращению договорных отношений между субъектами федерации. Результатом такого редуцирования стало превращение любого конституционно-правового конфликта в межэтнический, что способствовало «вымыванию» компонента позитивного права из конституций, которые все больше приобретали характер декларативных текстов и со временем превратились в скрытую угрозу целостности этнических федераций, так как этническую власть в соответствующих субфедеральных территориях конституция не наделяла ни самоуправлением, ни политической и правовой ответственностью. Это позволяло этническим лидерам оказывать давление на федеральный центр путем скрытой угрозы спровоцировать этнический конфликт. Таким образом, этнические различия в мультиэтнических федерациях стали главной причиной негативной легитимации этнической власти, которая со временем привела к политической конфронтации. Это объясняет, почему латентный, а позднее и открытый конституционный кризис стал первым сигналом распада федераций. Становится очевидным, что, во-первых, в социалистических этнических федерациях отсутствовал интеграционный правовой механизм, во-вторых, сами федеральные объединения (федерации) были также нелегитимны, поскольку создавались по направлению «сверху вниз», а не «снизу вверх», как это принято при создании равноправного союза, поэтому здесь доминировал принцип принуждения, а не общественного согласия.

Частые кризисы власти вызывались нарушением соотношения между de jure и de facto. Особенно сильно нарастало напряжение между потребностью в легитимных процедурах соответствующей конституционной формы, с одной стороны, и социально-политическим (тоталитарно-авторитарным) состоянием общества — с другой. Конституционное установление социалистических этнических федераций, которое требовало набора адекватных, хотя и декларативных, но все же демократических норм (право наций на самоопределение вплоть до отделения), не только не соответствовало, но часто и противоречило федеральному управлению и федеральным отношениям, да и национальной политике в целом. Распад трех упомянутых этнических

федераций происходил примерно по одной схеме.

1. Конституционные кризисы приводили в тупик. Все дебаты и споры о пересмотре общих мест в конституции в конце концов сводились к вопросу об изменении компетенции политического руководства страны.

2. Процесс децентрализации превращался в процесс сецессии.

3. Этническая элита спешила использовать совпавшие по времени политический и конституционный кризисы для заявления о независимости и проведения референдумов в целях отделения этнических территорий.

В такой ситуации «конституционная технология» волей-неволей способствовала демонтажу государства и краху режима, что вызвало резкие структурные изменения в государственном строе. И это не могло не привлечь внимания части этнической политической элиты, которая, ссылаясь на ст. 71 Конституции СССР, реализовала свое право на самоопределение вплоть до отделения. Вот почему вся технология роспуска приобретала сложное или, лучше сказать, искусное прикрытие вновь конституционализированных этнических государств на демократическо-правовом фоне.

На наш взгляд, роль конституций, особенно в транзитивных федеративных государствах, несколько иная, чем в нефедеративных. Это можно объяснить тем, что конституцию, как оказалось, можно использовать в качестве одного из способов роспуска этнической федерации. Поскольку федеральное устройство фактически не было конституционализировано ни в СССР, ни в СФРЮ, ни в ЧССР, структура федерации (реформирование федеральных институтов, упразднение одних и создание других и т. д.) фактически определялась и регулировалась исключительно партийными решениями и постановлениями. Таким образом, этнический федерализм, как показывает опыт, мог существовать более или менее успешно только до тех пор, пока процесс принятия партийных решений был сверхцентрализован. В отсутствие демократических институтов этническая федерация могла сохраниться только при такой схеме. Но и демократическое реформирование этнической федеральной системы не прибавляет ей устойчивости, в том числе не решает проблему межэтнических конфликтов, причина которых заключается не в мультиэтничности как таковой, а в этнизации государственной структуры. И если федерализм в демократическом мультиэтническом государстве можно использовать в качестве способа управления национальными конфликтами, то в этнической федерации такой способ весьма проблематичен ввиду невероятной сложности создания адекватного правового и политического механизма «разведения» этнических интересов по территориальному основанию.

Мультиэтнические федерации в большей степени подвержены фундаментальному конфликту со всеми вытекающими последствиями (межэтнические локальные конфликты, войны и т. д.). Наиболее распространенный вариант дестабилизации федеральной системы — латентный или явный сепаратизм, порожденный этническими проблемами: билингвизм в Индии, полилингвизм в Бельгии, родоплеменная рознь в Нигерии, квебекский вопрос в Канаде, этническая асимметрия в России и др. Во второй половине ХХ века все более явственно проявляется еще один вариант центробежности этнических федераций — федеральное реструктурирование (Великобритания, Испания, Италия, Китай, ЕС). Это можно объяснить тем, что в таких конфликтах совпадает потребность в двух видах идентификации этнической группы: территориальной и этнической. Учитывая характеристики современных государств как национальных, этническая аффилиация и территориальная локализация в качестве источников национальной идентификации часто не могут быть отделены. Эта проблема напрямую связана с федерализмом, так как он с точки зрения «политического применения» выступает в качестве способа управления или улаживания конфликта. Такое использование федерализма требует одного существенного условия — наличия в политической системе института консенсуса, что возможно только при условии развитого ассоциированного общества, а также опыта демократического управления, поэтому для транзитивных обществ федерализм в этом качестве малоэффективен. Это можно объяснить тем, что парадокс федерализма как способа управления конфликтами в мультиэтнических обществах состоит в наличии скрытого потенциала отношений между территориями, с одной стороны, и возможности конституционного урегулирования этнических конфликтов в конкретной мультиэтнической федеральной системе — с другой. В этом случае главная проблема этнического федерализма заключается в том, что каждый конституционный конфликт превращается в этнический, что хорошо видно на примерах бывших социалистических федераций.

Федерализм может обеспечивать относительный баланс в мультиэтническом обществе в том случае, если этнические группы будут территориально сконцентрированы и таким образом смогут избегать прямых столкновений, но такие случаи в мировой практике единичны. Даже в Швейцарии, где действует прямая демократия, где в большинстве кантонов проживает моноязычное население и где само общество создало для себя все условия для общественного согласия и солидарности, все же происходят столкновения — если не прямо на этнической почве, то на религиозной (например, в кантоне Юра в 1974—1978 гг., вызванное этнической дисперсией).

Можно привести пример и югославского федерализма, выраженного радикальной формой этнорегионализма. В этом случае кросскультурная этническая локализация сосуществует с сильно выраженной конституционно институционализированной идентификацией этнической группы, составляющей большинство в каждой отдельной федеративной единице. Здесь на эффективность федеральной системы оказывает влияние цель созданного мультиэтнического союза: если федерация создается с целью аккомодации этнорегиональных многообразий, то система близка к состоянию баланса; если с целью решения конкретных политических задач в конкретный исторический период с использованием этнического фактора (т. е. цель — политическая конъюнктура), например через противопоставление интересов одних объединенных этнических групп другим, то система рискует оказаться в перманентном состоянии дисбаланса, который рано или поздно приведет к ее краху. В первом случае в основе создаваемого союза лежат компромисс и примирение, а во втором — конфликт и межэтническое напряжение.

Вопрос о поисках рациональных и универсальных инструментов управления мультиэтническими конфликтами является сегодня как никогда актуальным. Конечно, каждый этнический конфликт по-своему уникален и требует соответствующих способов его урегулирования, поэтому механизм урегулирования конфликтов, разработанный для одних случаев, не подходит для других. Тем не менее изучение способов разрешения и управления этническими конфликтами в различных мультиэтнических государствах может быть полезным, так как позволяет применять эти механизмы в похожих ситуациях и избегать тех механизмов управления конфликтами, которые дают нежелательный результат. Совершенно очевидно, что сбалансированное управление мультиэтническим обществом невозможно без деэтнизации федеративного устройства, предполагающей решение этнических проблем посредством правового регулирования и реализации основного принципа федеральной политики: единство ради множества.

Библиография

1 См.: Slocum J.W. Disintegration and Consolidation: National Separatism and the Evolution of Center-Periphery Relations in the Russian Federation. Peage Studies Program. — Occasional Paper. № 19. Cornell University, 1995. Р. 51.

2 См.: Саликов М.С. О преимуществах создания территориальной федерации // Университетская политология России. — М., 1999. С. 178—181.