Конституционно-правовое закрепление института парламентского расследования в Российской Федерации

УДК 342.537.7

Страницы в журнале: 33-37 

Ю.Г. ФЕДОТОВА,

ассистент кафедры государственного права, ассистент кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета, соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета

Отечественные и зарубежные исследователи признают, что парламентское расследование является общеправовым институтом, необходимым для любого государства. Вместе с тем практика показывает, что эффективность данного института зависит от регулирования его основных положений конституционными актами.

Ключевые слова: парламентский контроль, парламентское расследование, конституционное законодательство.

National and foreign researchers recognize that the parliamentary enquiry is the important institute of the legal system of the each country. However the practice shows that its effectiveness depends on the constitutional regulation of the main aspects of the parliamentary enquiry.

Keywords: parliamentary scrutiny, parliamentary inquiry, constitutional legislation.

Конституция РФ дает право палатам Федерального собрания РФ через формируемые ими органы принимать участие в осуществлении контроля в финансово-бюджетной сфере, а также за соблюдением прав человека. Можно выделить такие формы парламентского контроля в России, как парламентские слушания, форумы, круглые столы, конференции, семинары, иные мероприятия по вопросам ведения палат. Могут проводиться пресс-конференции, создаваться рабочие группы, экспертные советы[1]. Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» предусмотрено направление парламентских и депутатских запросов, приглашение членов Правительства РФ, других должностных лиц на заседания палат Федерального собрания РФ, получение членом Совета Федерации или депутатом Государственной думы необходимой информации. Получил распространение мониторинг практики применения законодательных актов.

Однако правовое регулирование контрольной функции российского парламента еще не предоставляет палатам необходимого объема полномочий. C целью повышения эффективности контроля  соблюдения прав и свобод человека необходимо развивать контрольную функцию российского парламента. В свете трансформации механизма парламентского контроля в России следует конституционно закрепить право палат Федерального собрания РФ создавать комиссии, уполномоченные проводить парламентское расследование.

Для отрасли конституционного права Российской Федерации институт парламентского расследования является относительно новым, однако можно говорить о его общеправовом характере. Констатируя расширение предмета и объекта отрасли конституционного права России, С.А. Авакьян указывает на то, что «мы не только признали необходимость парламентского контроля — постепенное завоевание новых позиций в парламентском контроле привело к дополнению традиционных средств в этой сфере (например, доверие и недоверие правительству, запросы парламентариев) к таким новым возможностям, как… парламентско-следственный контроль, что выражается в создании парламентских и следственных комиссий, а также в принятии санкций к определенному кругу лиц в виде их отрешения от должности»[2].

При отсутствии конституционного закрепления права на проведение парламентского расследования, в определенный момент актуальным становится вопрос о возможности осуществления парламентом контрольных полномочий в данной форме. Так, например, право высших органов законодательной власти проводить расследования не зафиксировано в Конституции США, поэтому в течение многих лет велись дебаты и судебные слушания о границах расследований и правилах их проведения. В 1957 году Верховный суд США постановил, что право конгресса проводить расследования является для него «естественным и необходимым для осуществления законодательных функций»[3].

До принятия Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 196-ФЗ) упоминание о парламентском расследовании на федеральном уровне содержалось в ч. 2 ст. 32 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Попытки принятия закона о внесении изменений в статьи 101—103 Конституции РФ в целях наделения палат парламента правом создавать комиссии для проведения парламентских расследований и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц предпринимались в 1995, 1998, 1999 годах. В 1995 году Государственная дума рассмотрела и одобрила законопроект о поправках к статьям 101—103 Конституции РФ, однако Совет Федерации его не одобрил. 14 октября 1998 г. вопрос о создании комиссий обсуждался на пленарном заседании Государственной думы, но при голосовании по законопроекту не было набрано необходимых 300 голосов[4]. Проект закона РФ «О поправке к статье 101 Конституции Российской Федерации» (о парламентском расследовании), принятый Государственной думой в первом чтении 22 сентября 1999 г., так и остался в Государственной думе без движения.

Как отметил И.Н. Барциц, законопроект о внесении изменений и дополнений в ст. 102 Конституции РФ «прошел Государственную думу, но дальше законотворческий процесс не продвинулся. Тем не менее это не означало прекращения самой идеи парламентских расследований, которые получили одобрение на всех уровнях власти. Компромисс был найден в форме принятия Федерального закона “О парламентском расследовании” ... Уже традиционным стало решение вопросов конституционного значения в форме федеральных законов»[5].

Многие ученые, например И.В. Гранкин и В.Е. Чиркин, справедливо отмечают, что контрольные функции российского парламента по сравнению с парламентами других государств ограничены в первую очередь из-за отсутствия конституционного перечня прямых контрольных полномочий[6]. В литературе отмечаются пути совершенствования парламентского контроля в целях развития системы российского конституционализма и превращения рассматриваемого института в реальный механизм защиты прав человека, предлагаются изменения в Конституцию РФ[7]. Как отмечает В.Б. Исаков, более полное регулирование контрольных полномочий парламента — одно из очевидных направлений совершенствования действующей Конституции РФ[8].

Что касается парламентских расследований, существует мнение, что так как статьи 102 и 103 Конституции РФ содержат закрытый перечень вопросов, относящихся к компетенции палат Федерального собрания РФ, то право проведения парламентских расследований должно быть прежде всего упомянуто в тексте Конституции РФ, конкретно — в статьях 102 и 103[9]. Однако, по нашему мнению, аргументы, которые приводились против поправок, нельзя признать вполне состоятельными. Например, в официальном отзыве Правительства РФ на проект закона 1999 года о поправке к ст. 103 Конституции РФ было обращено внимание на то, что «конституционные подходы к вопросам контрольных полномочий Федерального собрания РФ уже нашли отражение в Конституции РФ (ч. 5 ст. 101)»[10]. Вместе с тем данной нормой лишь установлено, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Тем самым существование контрольных полномочий признается само собой разумеющимся, а норма конкретизирует, посредством какого именно органа осуществляется контроль исполнения федерального бюджета.

Не оспаривая целесообразности конституционного закрепления института, подчеркнем, что статьи 102 и 103 Конституции РФ устанавливают предметы ведения Государственной думы и Совета Федерации, в то время как парламентское расследование является не отдельным полномочием парламента, а формой реализации его контрольной функции, формой осуществления полномочий. Возможность проведения парламентского расследования целесообразно закрепить в ст. 101 Конституции РФ наряду с другими формами и методами осуществления палатами российского парламента своих полномочий.

Действующее российское законодательство ограничивает возможности реализации института парламентского расследования. Принятие Закона № 196-ФЗ стало реакцией на потребности общества, ответом на нарушения прав и свобод человека и гражданина, но готовности и необходимости к восприятию правового института оказалось недостаточно для принятия действительно качественного закона, способного закрепить действенный механизм парламентского контроля  соблюдения прав граждан.

В то же время нормативное закрепление института является положительным моментом и предполагает его развитие и совершенствование. Значение Закона № 196-ФЗ отмечено в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 10 мая 2006 г.: «Во исполнение предложений, содержащихся в послании последнего (2005. — Примеч. ред.) года, был принят ряд законов, совершенствующих и нашу политическую систему. <...> ...в последние годы мы целенаправленно работали над тем, чтобы сгладить те диспропорции в государственном строительстве и в социальной сфере, которые возникли».

Вопросы реализации Конституции РФ и расширения контрольных полномочий российского парламента не остались без внимания и в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 5 ноября 2008 г., где отмечена решающая роль Конституции РФ в становлении демократии и значение закрепленных ею социальных гарантий. Достижение данных целей невозможно без совершенствования функционирования органов власти, в частности, указано на необходимость расширить конституционные права Федерального собрания, отнести к предметам ведения Государственной думы (ст. 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом. Право Государственной думы ставить вопросы и корреспондирующая обязанность Правительства РФ закреплены в статьях 103 и 114 Конституции РФ[11]. Б. Грызлов обратил внимание на то, что данный инструмент парламентского контроля позволяет не только предметно оценивать эффект уже принятых антикризисных решений, но и в тесном контакте с правительством вырабатывать новые меры, необходимые для защиты интересов граждан[12].

Нам близка точка зрения С.В. Нарутто, показавшего, что «дополнения к ч. 1 ст. 103 Конституции о заслушивании Госдумой ежегодных отчетов правительства по большому счету не свидетельствуют об усилении контрольных полномочий парламента, поскольку дамоклов меч в виде роспуска думы за плохую оценку работы правительства остался без изменения»[13]. Однако определенные шаги к укреплению контрольных полномочий российского парламента уже осуществлены. А.Е. Постников отметил, что «практика деятельности федеральных органов государственной власти доказала, что чрезмерно узкий круг контрольных полномочий законодательной власти препятствует осуществлению ее текущего взаимодействия с исполнительной властью. Поэтому в федеральном законодательстве постепенно стали получать закрепление дополнительные средства контрольной деятельности палат парламента»[14]. В целях обеспечения эффективного механизма парламентского контроля  соблюдения прав человека необходимо прежде всего внести соответствующие поправки в Конституцию РФ.

По мнению ряда исследователей, несмотря на отсутствие в Конституции РФ норм, непосредственно регулирующих правоотношения, связанные с реализацией парламентского расследования, палаты Федерального собрания РФ имеют право образовывать соответствующие комиссии, и предпосылкой данного права является ч. 3 ст. 101 Конституции РФ[15]. Можно встретить также утверждение о том, что нет необходимости конституционного закрепления права на проведение парламентских расследований, так как данное право вытекает из положений ч. 3 ст. 101 Конституции РФ[16]. Некоторые ученые отмечают негативные последствия, связанные с отсутствием в Конституции РФ регламентации парламентского расследования, что постепенно сводит на нет данный институт[17].

В литературе высказывается также мнение, что в целях усовершенствования системы российского конституционализма необходимо в первую очередь предоставить палатам Федерального собрания РФ право создавать комиссии для расследования незаконных действий представителей федеральных органов исполнительной власти, государственных и общественных организаций[18]. По мнению А.А. Еропкина, конституционное закрепление парламентских расследований целесообразно для определения четкости последующего нормотворчества, поскольку конституционные нормы регулируют прежде всего наиболее важные правоотношения, в то время как парламентское расследование не является новой функцией парламента[19].

На наш взгляд, необходимо ввести в Конституцию РФ нормы о праве проведения парламентского расследования. Представляется верным мнение, что институт парламентского расследования — это не нововведение. Аргументы в пользу данной позиции заключаются не только в том, что конституция призвана закреплять основы, общие принципы законодательства. Действительно, одна из важнейших функций конституции — организационная, состоящая в упорядочении основных общественных отношений, их взаимосвязей. Вместе с тем следует проанализировать «потенциал» ч. 3 ст. 101 Конституции РФ.

Свойство конституционной нормы заключается, как правило, в ее каучуковом характере, т. е. в многогранности смыслового содержания конституционных положений, в наиболее высоком уровне абстрактности, обобщенности осуществляемого ими правового воздействия[20]. Норма ч. 3 ст. 101 Конституции РФ не отличается каучуковым характером, так как, во-первых, не содержит принципиальные, специальные положения о контрольной функции палат парламента в целом;  во-вторых, в связи с использованной в данном случае юридической техникой может быть неоднозначно истолкована. Остается открытым вопрос о совместном (либо раздельном) создании комитетов и комиссий палатами российского парламента. Толкование указанной проблемы Конституционным судом РФ отсутствует, доктрина не является источником права. В то же время в юридической литературе отмечается, что ст. 101 Конституции РФ не определяет ни характер, ни полномочия комиссий[21]; в-третьих, по нашему мнению, ч. 3 ст. 101 Конституции РФ недостаточна для регулирования парламентских расследований еще и потому, что данная норма не содержит регламентации столь важных вопросов, как объем и последствия процедуры, не содержит гарантий реализации полномочий комиссии. Положительное значение ч. 3 ст. 101 Конституции РФ заключается в том, что, по существу, проведение парламентских расследований и право на создание специальных комиссий не противоречит правовому статусу российского парламента. Вместе с тем выявленные недостатки указывают на необходимость конституционного закрепления принципиальных положений о парламентском расследовании в России.

Конституционное развитие зарубежных стран показывает, что эффективность парламентских расследований зависит от особенностей регулирования основных положений института именно конституционными актами. Отсутствие специальной нормы в Конституции Франции негативно сказалось на деятельности парламентских следственных комиссий: восстановить высокий статус, которым они обладали до 1958 года, им так и не удалось[22]. Конституция 1958 года в связи с изменением соотношения политических сил была разработана, по существу, без постоянного участия парламента[23], что и могло стать причиной ущемления контрольных полномочий французского парламента. В последнее время предпринимаются попытки к укреплению правового механизма в этой сфере[24].

Проведение конкретных парламентских расследований в Великобритании (в связи со спецификой правовой системы) может быть основано на отдельных  самостоятельных актах, поэтому практика следственных комиссий достаточно разнообразна в отношении механизмов сбора доказательств, применения принципа гласности расследования, обязательности допроса свидетелей под присягой. Соответственно выводы комиссий также имеют различное значение[25].

В Италии сложность парламентского контроля заключается в том, что деятельность следственных комиссий парламента отражена в конституции, но нет указаний именно на контрольный характер их работы. Как отмечают итальянские юристы, конституция республики прошла над государственным аппаратом, не коснувшись его. Комиссии сталкиваются со многими трудностями, наиболее существенной является недостаток информации. Решения палат, какими бы обоснованными они ни были, могут игнорироваться правительством. Единственное, что реально грозит Совету министров Италии, — вотум недоверия. Однако в применении этой крайней меры парламент не заинтересован, так как не имеет решающего влияния на формирование правительства[26].

Регламент бундестага Германии не содержит процедуры создания следственной комиссии и проведения парламентских расследований[27]. Как полагают ученые, конституционные нормы считаются достаточными: Основной закон ФРГ 1949 года содержит хорошо регламентированные положения по сравнению с конституциями других зарубежных стран[28].

Многие исследователи считают, что безусловная неизменность основного закона еще не является гарантией эффективности реализации полномочий органа государственной власти. Качественная реализация организационной функции конституции государства — вот залог эффективности государственной власти[29]. Как указывает С.А. Авакьян, «попытку сделать Конституцию неизменной нельзя считать серьезной. Конституция развивается вместе с обществом, она должна меняться, если есть необходимость. Стабильность Конституции обеспечивается не тем, что в нее не вносят изменения, а тем, что она соответствует потребностям общества. В этом случае она действует»[30].

Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин подчеркивают, что вечных конституций, пригодных для всех времен и народов, в развивающемся обществе быть не может. На определенном этапе общественного развития встанет вопрос и о принципиальных поправках или об изменении российской конституции 1993 года[31]. Поправки, направленные на расширение контрольных полномочий палат российского парламента, в Конституцию РФ уже внесены. На несовершенство действующего в данной сфере законодательства указывалось еще на стадиях принятия законопроекта (в «разгромном» заключении Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной думы было обозначено около 15 позиций, требующих существенной доработки)[32].

Таким образом, в Конституции РФ должна быть закреплена возможность проведения парламентского расследования в России. Статью 101 Конституции РФ целесообразно дополнить пунктом 6, содержащим принципиальные положения о праве палат Федерального собрания РФ образовывать комиссии для проведения парламентских расследований.

Библиография

1 См.: Постановление Совета Федерации  ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации».

2 Авакьян С.А. Тенденции развития конституционно-правового регулирования общественных отношений в современной России // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.). — Омск, 2009. С. 15—16.

3 http://www.agentura.ru/dossier/_control/

4 См.: Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 26.

5 Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Там же.  2007. № 24. С. 2—10.

6 См.: Гранкин И.В. Парламент России. 2-е изд., доп. — М., 2001. С. 325—326; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М., 1998. С. 358—359.

7 См.: Авакьян С.А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и Республике Македонии: Сб. науч. ст. — М., 2006. Вып. 1. С. 6—21; Гончаров В.В. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. № 6. С. 31—34; Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 7—10; Парламентское право России: Курс лекций / О.Н. Булаков, И.Н. Рязанцев / Под общ. ред. О.Н. Булакова. — М., 2007; Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 29—33.

8 См.: Конституционное право России: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. — М., 2007. С. 372.

9 См.: Зрелов А.П., Краснов М.В. О введении института парламентского расследования в РФ // Право и политика. 2003. № 10. С. 45; Муляев А.Г. Конституционно-правовые основы парламентского расследования в Российской Федерации // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 2(75).

10 http://www.i-stroy.ru/govdoc/komitet/po_konstitutsionnomu_zakonodatelstvu_i_gosudarstvennomu_stroitelstvu/law/ 99059283-2/doc/38472.html

11 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства Российской Федерации».

12 http://www.newsru.com/russia/09sep2009/duma.html

13 Нарутто С.В. Проблемы реализации основ конституционного строя России // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты. С. 70—71.

14 Постников А.Е. Конституционные принципы и конституционная практика // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 38—43.

15 См.: Сурков К.В. Парламентское расследование как механизм реализации конституционной ответственности // Юридический мир. 2005. № 9. С. 10—11.

16 См.: Трошев Д.Б. Парламентские расследования как форма контроля Федерального собрания Российской Федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 7.

17 См.: Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Комментарий к Федеральному закону № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» / Под ред. С.Н. Бабурина. — М., 2007; Стенина В.К. Конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 23.

18 См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. — СПб., 2004. С. 583; Якимова Е.М. Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Омск, 2010. С. 14.

19 См.: Еропкин А.А. Парламентские расследования в России и во Франции: прошлое и настоящее // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3. С. 34—36.

20 См.: Овсепян Ж.И. Пробелы и дефекты как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 10—16.

21 См.: Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 7—10.

22 См.: Зрелов А.П., Краснов М.В. Указ. соч. С. 39—48.

23 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. — М., 2005. С. 88.

24 См.: Еропкин А.А. Указ. соч. С. 28.

25 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmhansrd/cm090624/debtext/90624-0017.htm

26 См.: Паргачева И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление.  2008.  № 12. C. 3—10; Институты конституционного права иностранных государств / А.Н. Домрин, Н.М. Касаткин, Д.А. Ковачев и др. — М., 2002. С. 307—315.

27 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты: Пер. с нем. / Редкол.: В.А. Туманов (пред.) и др.; Сост. Т.Г. Морщакова; Под ред. и со вступ. ст. Ю.П. Урьяса. — М., 1991. С. 220.

28 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. 3-е изд., обновл. и дораб. Часть общая: Учеб. / Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. — М., 2000. Т. 1—2. С. 568—570.

29 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2006. С. 64—65.

30 Авакьян С.А. Стране нужна новая конституция // Законодательство. 2004. № 11.

31 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 7—8, 34, 37.

32 http://www.newsru.com/russia/21oct2005/parle.html