Конституционно-правовое регулирование деятельности по возмещение вреда лицам, пострадавшим при чрезвычайных ситуациях экологического характера

УДК 342.732

В.И. ЕВТУШЕНКО,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права и государствоведения юридического факультета БелГУ

В статье на основании анализа нормативных актов в сфере возмещения вреда гражданам, пострадавшим при чрезвычайных ситуациях экологического характера, аргументируется вывод о том, что развитие данного правового института может быть осуществлено только при соответствующем изменении нормы ст. 42 Конституции РФ, предусматривающей возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Обоснована также необходимость принятия законодательного акта, определяющего критерии и условия возмещения вреда лицам, пострадавшим в результате крупной техногенной аварии, государством в случае, если у причинителя экологического вреда недостаточно средств для его возмещения.

In article on the basis of the analysis of statutory acts in sphere of compensation of harm to the citizens injured at extreme situations of ecological character it is judged that development given legal the institute can be carried out only at respective alteration of norm of article 42 of the Constitution of the Russian Federation providing compensation of damage, caused to health or property by an ecological offence. It is judged necessity of acceptance of the act, determining criteria and conditions of compensation by the state of harm to the persons injured with large anthropogenous failure in case at causing ecological harm of not enough means for his compensation.
Ключевые слова (keywords): экологический вред (ecological harm); экологическое правонарушение (ecological offence); негативное воздействие окружающей среды (negative influence of an environment).

Статья 42 Конституции РФ устанавливает, что «каждый имеет право … на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Нормы, составляющие правовой институт возмещения экологического вреда, содержатся в целом ряде законодательных актов, как федеральных, так и региональных. Поскольку нормы, обеспечивающие данный правовой институт, относятся к различным отраслям права, его можно считать комплексным[1].
Наиболее полно вопросы возмещения вреда, причиненного в результате нарушения экологического законодательства, отражены в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), в котором выделяются два вида вреда, связанного с негативным воздействием на окружающую среду:
— вред, который определяется как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (статьи 1, 77, 78);
— вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц (ст. 79).
Особенность вреда, причиненного экологическими правонарушениями, не охватывается в полном объеме гражданско-правовым понятием вреда. В этой связи вред окружающей среде, в свою очередь, подразделяют на вред экономический и вред экологический[2]. Они исходят из одного и того же источника причинения и имеют общие способы проявления. Экологический вред органически связан с вредом экономическим, либо приобретает экономическое выражение[3].
Вред экономический имеет частноправовой характер, вытекает из экономической оценки природных ресурсов, выражается в потерях запасов природных ресурсов, материальных ценностей, в неполучении дохода, который должен быть при нормальных условиях производства.
Экологический вред имеет публично-правовой характер, посягает на конституционно-правовые интересы человека, на его право обитать в чистой, здоровой и благоприятной для жизни окружающей среде. Объектом посягательства в данном случае является качество окружающей среды: состояние ее экологических систем, процессов, протекающих в биосфере. Такой вред проявляется в различных биологических формах, связанных с количественными и качественными изменениями в биосфере под влиянием хозяйственной деятельности человека[4].
Вред здоровью граждан проявляется в потерях физиологического, морального, генетического порядка. Вред материальным ценностям направлен на ущемление имущественных интересов собственников имущества. Причем собственником имущества могут выступать личность, государство, организации всех форм собственности.
В случае причинения вреда наступает ответственность, общие основания которой определены в ст. 1064 ГК РФ: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине.
В п. 2 ст. 1064 ГК РФ указано, что «законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда». По общему правилу, в соответствии со ст. 1079 ГК РФ, данную категорию составляют случаи, когда вред причинен предприятием, учреждением, организацией, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды. В указанных случаях ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.
Что касается экологического вреда, то механизм его возмещения имеет свои особенности. В Законе об охране окружающей среды, как уже указывалось выше, экологический вред разделяется на следующие виды: вред окружающей среде и вред, причиненный здоровью и имуществу граждан. Оба вида имеют схожий механизм возмещения, не зависящий от вины причинителя[5].
Так, ст. 77 Закона об охране окружающей среды устанавливает обязанность юридических и физических лиц возместить вред в полном объеме, если они причинили его окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
ст. 79 «Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды» устанавливает, что вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме.
На первый взгляд, положения ст. 77 Закона об охране окружающей среды аналогичны положениям ст. 42 Конституции РФ, предусматривающей возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
Однако правонарушение — это виновное действие, и, соответственно, экологическое правонарушение — виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде[6]. Соответственно, определение ст. 42 Конституции РФ права человека на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением более узко, чем определение права на возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, предусмотренного ст. 79 Закона об охране окружающей среды.
Положения Закона об охране окружающей среды, устанавливающие обязанность возместить причиненный экологический вред независимо от наличия вины, реализованы как в административной, так и в судебной практике.
Постановлением Пленума Верховного суда РФ от 05.11.98 № 14 (в ред. Постановления Пленума ВС РФ от 06.02.2007 г. № 7) «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» констатируется обязанность причинителя вреда возместить вред в полном объеме независимо от того, причинен ли вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности.
Подобные нормы предусмотрены и в специальных нормативных актах. Так, статьями 53 и 54 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее — Закон об использовании атомной энергии) установлено, что возмещению подлежит вред, причиненный жизни и здоровью граждан и обусловленный радиационным воздействием либо сочетанием радиационного воздействия с токсическими, взрывными или иными опасными воздействиями. Ответственность эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, согласно данному закону, наступает независимо от вины эксплуатирующей организации.
Ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба природным объектам и обязанность его возмещения предусмотрены также ст. 69 Водного кодекса РФ; ст. 46 Федерального закона от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»; ст. 100 Лесного кодекса РФ и проч.
Кроме того, необходимо, на наш взгляд, учесть еще один аспект рассматриваемой проблемы. Нефть способна сама по себе вылиться из природных глубин и загрязнить какой-либо водоем; буря может выбросить танкер на камни, и разлившаяся нефть причинит ущерб окружающей природной среде и человеку, но в тоже время экологического правонарушения не будет[7].
В российском законодательстве нет нормативно-правового акта или правовых норм, в соответствии с которыми государство компенсировало бы вред лицам, пострадавшим от стихийных бедствий, что является, с нашей точки зрения, недоработкой законодателей, особенно если обратить внимание на то, что ст. 7 Конституции РФ провозгласила Россию социальным государством.
Учитывая неразвитость в нашей стране института страхования граждан от стихийных бедствий, а также то, что уровень доходов большинства населения не позволяет им выделять средства на выплату страховых взносов, государство, по нашему мнению, должно предусмотреть возможность помощи лицам, пострадавшим от стихийных бедствий и разработать общие правила такой помощи. Необходимо учесть и человеческий фактор: любая экологическая катастрофа — это только психоэмоциональное отражение в общественном сознании произошедшего катаклизма (независимо от его происхождения).
В гражданском праве действует принцип полного возмещения вреда, согласно которому потерпевший должен быть восстановлен в таком экономическом положении, в каком он мог бы находиться, если бы ему не был нанесен вред. Этому принципу соответствуют статьи 77—79 Закона об охране окружающей среды, которые устанавливают, что вред, причиненный окружающей среде, народному хозяйству, здоровью и имуществу граждан, подлежит возмещению в полном объеме.
Статья 1082 ГК РФ устанавливает два способа возмещения вреда:
— возмещение вреда в натуре;
— возмещение причиненных убытков.
Удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т. п.) либо возместить причиненные убытки.
Аналогичные формы возмещения вреда могут применяться и в области охраны окружающей среды. Так, в соответствии с п. 2 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, «на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ».
Однако эти нормы имеют эффективное практическое значение лишь при несчастных случаях, имеющих локальный характер, с причиненным вредом, незначительным по размерам и соизмеримым с материально-финансовым положением причинителя. Усложнение производственных процессов и применение новых материалов и технологий приводит к росту вероятности крупных аварий техногенного характера, способных повлечь причинение значительных убытков. Катастрофы, экологические бедствия, крупные аварии вызывают столь значительный ущерб, что обязанные по закону причинители практически не в состоянии его компенсировать из-за отсутствия у них достаточных средств.
Примером могут служить широко известные аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 г. и на ПО «Маяк» в Челябинской области в 1957 г. И электростанция, и производственное объединение, являясь юридическими лицами, обязаны по закону полностью возместить гражданам причиненный ущерб. Однако указанные организации не в состоянии были покрыть причиненный ущерб своим имуществом. Вред, нанесенный ими в результате аварий, слишком велик, и ни у одной организации не найдется достаточно средств, чтобы компенсировать его всем пострадавшим в полном объеме. Интересы потерпевших остаются полностью или частично ущемленными, а ущерб — не компенсированным[8].
Аналогичные проблемы существуют не только в России. Так, например, вместо запрашиваемых правительством Индии 3 млрд долл. компенсации для ликвидации последствий крупнейшей в истории техногенной аварии в Бхопале на заводе по производству пестицидов, корпорацией «Юнион Карбайд», владевшей заводом, было выплачено 470 млн долл.[9].
Согласно общему правилу, государство не несет ответственности по долгам (обязательствам) юридических лиц и граждан. Однако в случаях крупных катастроф оно вынуждено оказывать помощь потерпевшим.
По мнению Н.Г. Нарышевой, «в правовом регулировании вопросов возмещения крупномасштабного вреда наблюдается также тенденция постепенного отказа от принципа его полного возмещения причинителями в сторону установления максимальных пределов имущественной ответственности. Основная причина заключается в том, что в настоящее время
многие виды хозяйственной деятельности связаны с опасностью причинения таких убытков, которые далеко превосходят финансовые возможности субъектов хозяйственной деятельности»[10].
Конституционный суд РФ признал, что существенное нарушение прав граждан вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС вызывает необходимость государству принять на себя обязанность возмещения экологического вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в другом порядке[11].
Так, ст. 55 Закона об использовании атомной энергии устанавливает пределы ответственности эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненные радиационным воздействием, а положения ст. 57 указанного закона определяют принципы участия государства в возмещении убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием. Правительство РФ должно обеспечить выплату сумм по возмещению вреда, который причинен радиационным воздействием, и ответственность за который несет эксплуатирующая организация в той части, в которой причиненные убытки и вред превышают установленный для данной эксплуатирующей организации предел ответственности, посредством предоставления необходимых сумм до полного возмещения причиненных убытков и вреда[12].
В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций производится из соответствующих бюджетных средств в зависимости от вида ситуации. При наличии чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера — из бюджета Российской Федерации; регионального и межмуниципального характера — из бюджета субъектов Российской Федерации; при чрезвычайной ситуации в границах муниципального образования — из бюджета муниципального образования. При этом организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств.
При отсутствии или недостаточности указанных средств, для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 25 указанного закона).
Исходя из изложенного, на основании анализа нормативных актов в сфере возмещения вреда гражданам, пострадавшим при чрезвычайных ситуациях экологического характера, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, развитие правового института возмещения вреда лицам в указанных ситуациях, может быть реализовано только при соответствующем изменении нормы ст. 42 Конституции РФ, предусматривающей возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Данная норма Конституции РФ, по нашему мнению, неоправданно сужает круг лиц, имеющих право на возмещение ущерба.
Во-вторых, в области права, посвященной возмещению вреда гражданам, пострадавшим при чрезвычайных ситуациях экологического характера, действует общий конституционный принцип полного возмещения вреда лицам, пострадавшим от экологических правонарушений. Однако отсутствует правовая норма о возмещении вреда лицам, пострадавшим от стихийных бедствий, государством, что является недоработкой в законодательной системе России, особенно если обратить внимание на то, что ст. 7 Конституции РФ провозгласила Россию социальным государством. Государство должно предусмотреть возможность помощи лицам, пострадавшим от стихийных бедствий и разработать общие правила такой помощи.
Суммируя первые два вывода, предлагаем изменить норму ст. 42 Конституции РФ, сформулировав ее следующим образом: «…на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу негативным воздействием окружающей среды».
В-третьих, должен быть принят законодательный акт, развивающий и обобщающий правовые нормы Закона об использовании атомной энергии, подтвержденные выводами КС РФ, изложенными в Постановлении от 01.12.1997 № 18-П, определяющего критерии и условия возмещения государством вреда лицам, пострадавшим в результате крупной техногенной аварии в случае, если у причинителя экологического вреда недостаточно средств для его возмещения.

Библиография
1 См.: Ефимова Е. И. Развитие института юридической ответственности за экологические правонарушения в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2007. № 3.
2 См.: Петров В.В. Экологическое право России. — М., 2002. С. 335.
3 См.: Буркова Л.Н. Экологические права человека в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2005. С. 118.
4 См.: Арутюнов Л. С. Касьяненко М. А. Особенности детерминации и причинности экологических правонарушений. // Экологическое право. 2008. № 2.
5 См.: Тихомирова Л. Н. Возмещение вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением. // КонсультантПлюс. 2009.
6 См.: Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденные приказом Госкомэкологии России от 06.09.1999. (Документ опубликован не был) //КонсультантПлюс.
7 Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. — М., 1996. С. 56.
8 См.: Ильина А. Г. Права граждан, пострадавших от радиации // Адвокат. 2000. № 11.
9 См.: Митюнин А. Хиросима химической индустрии // Гражданская защита. 2005. № 2—3.
10 Нарышева Н.Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей сред возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. № 1. С. 62.
11 См.: Постановление КС РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».
12 См.: Васильева Л.Ф. Особенности гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный радиационным воздействием при использовании атомной энергии в мирных целях // Российская юстиция. 2008. № 5.