Конституционно-правовой статус и институционализация системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Т.Р. ГАСАНОВ,

аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Статья посвящена анализу формирования конституционно-правового статуса республик — субъектов Российской Федерации. Автор указывает на существовавшие ранее противоречия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ и отмечает необходимость преодоления неустраненных еще противоречий в этой сфере.

Ключевые слова: конституционно-правовой статус, субъект Федерации, распределение предметов ведения.

Constitutional and legal status and institutionalization of public authorities of the Russian Federation.

 Hasanov T.

This article analyzes the formation of the constitutional and legal status of the republics — the Russian Federation.

The author points to a pre-existing the Constitution and statutes of the Federation Constitution and the need to overcome the still unresolved conflicts in this area.

 Keywords: constitutional and legal status, the subject of the Federation, the distribution of jurisdiction.

В  составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находится 21 республика. Республики существенно отличаются друг от друга по размеру территории, численности населения и т. д. Республика в составе Российской Федерации — это демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ (ст. 66), статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией республики. Таким образом, Конституции РФ устанавливает конституционно-правовой характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами — республиками в составе Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется, прежде всего, тем, что республика является государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов Российской Федерации. Она может иметь и внешнюю границу, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница республики является, вместе с тем, государственной границей Российской Федерации. Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория — пространственный предел ее власти. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики. Территория республики не может быть изменена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами Российской Федерации, согласно Конституции РФ (ст. 38), могут быть изменены лишь с взаимного согласия соответствующих субъектов РФ.

Конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется также и тем, что каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя Конституцию республики, республиканские законы и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, другими субъектами Российской Федерации, а также с зарубежными странами.

Республика в составе Российской Федерации самостоятельно определяет систему органов государственной власти республики, в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации и законодательством республики.

Каждая республика имеет свой представительный и законодательный орган (парламент); главу исполнительной власти или главу республики (Президента); свое Правительство; Верховный суд и Высший арбитражный суд. Многие республики имеют также свой Конституционный суд. Систему органов прокуратуры в республике возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации характеризуется наличием республиканской собственности. Она включает в себя землю, ее недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, а также памятники истории и культуры.

Вопросы владения республиканской собственностью регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации, по взаимной договоренности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации, часть природных ресурсов может приобретать статус федеральных.

Республики в составе Российской Федерации не вправе в одностороннем порядке изменять свой статус. Вместе с тем, статус республики не может быть изменен без ее согласия. Согласно Конституции РФ (ст. 66), статус республики может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным конституционным законом.

Конституция РФ, Федеративный договор и Конституции республик в составе Российской Федерации определяют предметы ведения этих республик. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и республик в ее составе. Их можно разделить на три группы.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и республик в ее составе находятся, прежде всего, обеспечение соответствия Конституций и законов республик Конституции РФ и федеральным законам.

В совместном ведении Российской Федерации и республик находятся также защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и республик в ее составе отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и республик относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации. Российская Федерация и республики совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта.

Согласно Федеративному договору, по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.

В число совместно осуществляемых полномочий входят также создание общих фондов для финансирования совместных программ; координация управления общими фондами; энергетической системой, магистральным, железнодорожным, воздушным и водным транспортом, связью.

Наряду с вопросами совместного ведения имеется ряд вопросов, относящихся к исключительному ведению республик. Исключительные полномочия республик в составе Российской Федерации определены их Конституциями на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Они осуществляются республиканскими органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.

Закрепленный в Конституциях некоторых республик перечень их исключительных полномочий не является исчерпывающим. К полномочиям этих республик могут быть отнесены и другие полномочия, если это не противоречит Конституции РФ. Иначе говоря, республики в составе Российской Федерации самостоятельно осуществляют полномочия, не отнесенные Конституцией РФ и Федеративным договором к ведению Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В составе Российской Федерации находятся 9 краев, 46 областей , два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями в составе Российской Федерации, которым, в соответствии с действующей Конституцией РФ (ст. 65), придан статус субъектов Российской Федерации. Конституционно-правовой статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (глава 3), Федеральным договором от 31 марта 1992 г. и другими федеральными актами.

Являясь субъектами Российской Федерации, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои Уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Края, области, города федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их согласия.

Каждые край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, действующие на основе Конституции РФ, а также Уставов края, области, города федерального значения. Если прежде органы власти краев, областей, городов республиканского значения относились законодательством к местным органам власти, то в настоящее время они к таковым не относятся, а являются органами государственной власти субъектов Федерации.

Края, области, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными областями, если это не противоречит Конституции РФ и законам Российской Федерации. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации, совместно с органами государственной власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга. Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, города федерального значения, согласно федеральному конституционному закону.

Конституция РФ обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Совет Федерации и в Государственную Думу. Представительные органы власти и администрации краев, областей и городов федерального значения вправе вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента РФ и Правительства РФ. Края, области имеют свои административные центры. Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и Уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения.

Согласно Конституции РФ и Федеративному договору, в совместном ведении в области государственного строительства находится обеспечение соответствия Уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон.

В совместном ведении Российской Федерации и краев, областей и городов федерального значения находится широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное законодательство, а также законодательство об охране окружающей среды. К совместному ведению отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению Российской Федерации и краев, областей, городов федерального значения относятся вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и края, области, города федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, охраны памятников; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, ликвидацией их последствий.

Согласно Конституции РФ (ст. 76), по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая свои нормативные правовые акты.

Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей и городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти, по соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законам Российской Федерации. И, наоборот, органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, по соглашению с федеральными органами исполнительной власти, могут передавать им осуществление части своих полномочий.

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов находятся: Еврейская автономная область; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа. Автономный округ — национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнографических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В действующей Конституции РФ указывается (ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, другими федеральными актами.

Согласно Конституции РФ (ст. 66), по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Кроме того, отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои Уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Устав закрепляет за автономной областью или автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр. Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их согласия.

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономной области или автономного округа, в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного договора, Уставов автономной области и автономных округов.

Действующая Конституция РФ обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от автономий избираются депутаты в Совет Федерации и в Государственную Думу.

Автономная область и автономные округа — самостоятельные участники международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами, в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Конституция РФ и Уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе, часть относятся к ведению самих автономий.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и автономий в ее составе находятся обеспечение соответствия Уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-территориальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.

Российская Федерация и автономии в ее составе совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта, охраной памятников истории и культуры, координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение.

Согласно Конституции РФ (ст. 76), по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство государства — это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества населения, состояния путей сообщения.

В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц.

Успешное решение региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач, во многом, зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

Действующая Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы — область деятельности, главным образом, субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям. Эти решения находят отражение в Конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в Уставах других субъектов Российской Федерации.

Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы — городские районы. Городские районы являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, которые являются одними из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и по численности населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха. На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы.

Принятие и вступление в действие Конституции РФ 1993 года поставили в повестку дня вопрос о соответствии Конституций республик в составе Российской Федерации Конституции РФ. И это понятно, ибо без устранения противоречий между ними становится весьма затруднительным гармоничное и результативное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик, что неизбежно ведет к параличу власти, политической и экономической дезинтеграции единого федеративного государства.

Рассмотрим указанные проблемы подробнее.

1. Несоответствие положений Конституций республик Конституции РФ по вопросу о статусе республик.

В противоречии с Конституцией Российской Федерации, в Конституциях Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Тыва, Республики Башкортостан, Республики Коми, Республики Бурятия ранее закреплялся суверенный характер этих республик. В ряде Конституций республик их членство в Российской Федерации определяется своеобразно. Так, в Конституции Республики Башкортостан, в противоречие с Конституцией РФ, провозглашается, что отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными (ст. 70). При такой постановке вопроса парализуется содержание п. 1 ст. 4 Конституции РФ, согласно которому «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», без каких-либо условий и договоров.

2. Несоответствие Конституций республик Конституции РФ в сфере гражданства и государственных языков.

Нельзя не отметить то обстоятельство, что в ряде Конституций республик игнорируется п. «в» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому в ведении Российской Федерации находится гражданство Российской Федерации. Забвение указанного пункта выражается, прежде всего, в том, что в Конституциях республик допускается прием в гражданство республик, без предварительного решения вопроса о гражданстве Российской Федерации. В частности, это предусматривается в ст. 19 Конституции Республики Татарстан, в ст. 12 Конституции Республики Саха (Якутия) и др.

3. Вопрос об юридической силе Конституции РФ и федеральных законов в республиканских Конституциях.

В некоторых Конституциях республик этот вопрос урегулирован без учета федеративной природы Российского государства. Так, в Конституции Республики Ингушетия (ч. 2 ст. 7) провозглашается, что «законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия». Здесь явно игнорируются приоритет федерального законодательства над республиканским. В Конституциях ряда республик содержатся положения, явно противоречащие Конституции Российской Федерации. Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) записано, что только законы Российской Федерации, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными в ведение Российской Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории республики (ст. 8).

4. Несоответствие Конституций республик Конституции РФ в вопросах разграничения предметов ведения Российской Федерации и республик. Как известно, в ст. 71 Конституции РФ четко определен круг вопросов, которые находятся в ведении Российской Федерации. Однако, вопреки этому, в ряде Конституций республик (Бурятия, Татарстан, Башкортостан, Саха, Тыва) сформулированы положения о делегировании (передаче) ими полномочий в ведение Российской Федерации. Ряд Конституций республик вступает в противоречие с Конституцией РФ по вопросу предоставления политического убежища.

5. Несоответствие Конституций республик Конституции РФ в вопросах организации судебной власти и прокуратуры. В Конституциях ряда республик закрепляются нормы, регламентирующие порядок формирования органов прокуратуры, не согласующийся с Конституцией Российской Федерации.

6. Несоответствие Конституций республик Конституции РФ в сфере закрепления прав человека и гражданина. Российская Федерация как субъект международного права, в своей Конституции провозгласила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это касается и норм, регулирующих права и свободы человека и гражданина. В противоречие с федеративной природой Российского государства его субъект — Республика Татарстан — в своей Конституции провозглашала ранее, что ее нормы, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, являются частью международного права.

Проигнорирован Конституциями республик (за исключением Конституции Республики Башкортостан) институт Уполномоченного по правам человека. А ведь его правовая значимость для республик не вызывает сомнения.

Принятыми мерами в 2002—2011 гг. Конституции республик в составе Российской Федерации, а также Уставы областей, краев, автономных округов-субъектов РФ были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, в том числе устранены наиболее явные противоречия в Конституциях и Уставах указанных субъектов Российской Федерации.