Конституционно-правовой статус органов государственной власти в Российской Федерации

И.Н. КОРЕШКОВА,

кандидат юридических наук, доцент,

И.А. ОГНЕВА,

кандидат юридических наук, доцент

Подходы к понятию органа государственной власти в новейшей истории России менялись неоднократно. Отказ от идеи полновластия Советов, построение подлинного федеративного государства и провозглашение разделения властей в качестве основополагающего принципа осуществления власти как на федеральном, так и на региональном уровнях создали условия для формирования на основе этих принципов системы государственной власти. Конституция РФ устанавливает, что государственную власть в стране осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ, суды. Все эти органы самостоятельны, что предполагает взаимное невмешательство в деятельность каждого из них. В субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими в соответствии с основами конституционного строя органы государственной власти.

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его конституционно-правовых признаков. Это организационно обособленная и самостоятельная часть государственного аппарата; она создается и действует от имени государства (Российской Федерации или ее субъекта); действует на основе законов и других нормативных правовых актов; учреждается для выполнения определенных задач и функций государственной власти; обладает государственно-властными полномочиями, то есть ее решения (акты) принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер; имеет собственную структуру, осуществляет свои полномочия в установленном законом порядке.

В Конституции РФ говорится о трех разновидностях органов государственной власти.

Органы законодательной (представительной) власти образуются непосредственно народом, ответственны перед ним и уполномочены осуществлять государственную власть в интересах народа. Этой группе органов присуща такая черта, как сочетание представительного и законодательного начал. Представительное начало проявляется в порядке формирования этих органов — путем свободных, всеобщих, равных выборов как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также в том, что парламенты (законодательные собрания) выражают волю избирателей, представляют их интересы. В состав законодательных органов входят представители разных социальных слоев общества, граждане разных национальностей, разных профессий и т.д., что позволяет этим органам решать вопросы, касающиеся различных сфер жизни: экономических, политических, социальных, духовных. Законодательное начало в деятельности этих органов заключается в том, что законотворчество является основной их функцией. Представительное и законодательное начала тесно взаимосвязаны. При этом органы законодательной власти не образуют единой системы.

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности — исполнительно-распорядительную. Как правило, они формируются представительными учреждениями, то есть являются производными от последних. В этом состоит одна из особенностей их юридической природы. В настоящее время в Российской Федерации в ограниченном объеме допускается выборность таких органов, а именно конституциями республик, уставами других субъектов Федерации предусмотрено, что главы администраций (высшие должностные лица) субъектов Федерации избираются гражданами, проживающими на территории данного субъекта.

Другой особенностью юридической природы органов исполнительной власти является то, что в их деятельности преобладает принцип единоначалия в сочетании с коллегиальностью.

Органы исполнительной власти выполняют задачи и функции по организации исполнения Конституции РФ, актов органов законодательной власти, нормативных правовых актов Президента РФ. Они также издают собственные акты, которые относятся к числу подзаконных.

Органы судебной власти  отличаются от органов законодательной и исполнительной власти прежде всего тем, что реализуют специфический вид государственной деятельности — правосудие. Судебная власть осуществляется посредством особых процессуальных форм — конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Также особенностью судебной власти является то, что она осуществляется преимущественно федеральными судами.

Все названные виды органов государственной власти представляют собой систему, в которой сочетаются три ветви власти, реализующие функции государства. Они связаны едиными для всех органов конституционно-правовыми нормами, среди которых единство системы государственной власти, т.е. совокупность различных уровней органов власти; система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; единая система исполнительной власти (в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов); принцип единства судебной системы Российской Федерации. Важнейшие конституционные положения получают развитие в актах текущего законодательства: в Федеральных конституционных законах от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 03.11.2004; далее — Закон о правительстве), от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 04.07.2003; далее — Закон о судебной системе), в Федеральном законе от 06.10.1999 № 148-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2004), в указах Президента РФ.

Признаками системы органов государственной власти являются целостность, взаимосвязанность и взаимозависимость различных государственных органов, обеспечивающих сбалансированность осуществления властных полномочий и исключающих дублирование и подмену одних структур власти другими.

Конституционно-правовой статус органа власти составляет совокупность его прав и обязанностей, характеризующая правовое положение органа в системе разделения властей, закрепленная нормами конституционного права. Важными элементами статуса органа государственной власти являются роль, задачи и функции органа; принципы его организации и деятельности; порядок формирования и прекращения полномочий органа; компетенция и государственно-властные полномочия; форма правовых актов органа и их юридическая сила. При этом ключевым элементом выступает компетенция органа государственной власти.

Реформа системы органов федеральной власти, совершенствование аппарата управления, упразднение его параллельных звеньев возможны лишь на основе анализа компетенции органов власти, их практической деятельности. Подобный анализ имеет очень важное значение «для совершенствования не только системы органов, но и структуры каждого из них, ведь структура должна создавать наилучшие условия для реализации тех управленческих функций и полномочий, которые возложены на данный орган»[1]. Устанавливая компетенцию органа власти, государство осуществляет разделение труда между ними. Компетенция определяет роль каждого из государственных органов и в то же время обеспечивает их взаимосвязь, согласованность их действий.

Компетенция органов государственной власти складывается из нескольких составляющих: 1) полномочия органа государственной власти, т.е. совокупность его прав и обязанностей; 2) предметы ведения, т.е. круг вопросов, прерогатива в решении которых принадлежит либо федеральным органам государственной власти, либо органам государственной власти субъектов Федерации, либо круг вопросов, в решении которых могут принимать участие как федеральные, так и региональные органы государственной власти (предметы совместного ведения); 3) функции органа, т.е. основные направления его деятельности[2].

Существуют и другие подходы к понятию компетенции — например, компетенция рассматривается как возложенный на уполномоченный субъект (в частности на органы законодательной, исполнительной, судебной власти) объем публичных дел. При этом к элементам компетенции относятся нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решения и совершения действий[3].

Законодательство определяет исчерпывающий круг полномочий каждого органа государственной власти, пределы и сферы его деятельности, а также виды и формы принимаемых этим органом правовых актов.

Федеральное Собрание РФ призвано выполнять две главные функции парламента: представлять многонациональный народ России и принимать законы. Однако этим его функции не исчерпываются. Палаты парламента могут оказывать влияние на осуществление политики государства (так, Совет Федерации дает согласие на использование Вооруженных Сил РФ за пределами территории государства), в определенной степени осуществляют контрольные функции, причем не только контроль за исполнительной властью при помощи выражения недоверия правительству, но и такие формы контроля за деятельностью должностных лиц, как «правительственный час» на заседаниях палат российского парламента, парламентский запрос, а также бюджетно-финансовый контроль, осуществляемый Федеральным Собранием РФ с помощью формируемой им Счетной палаты РФ.

В литературе отмечается еще целый ряд функций Федерального Собрания РФ: объединение народа и представление его интересов; участие в верховном руководстве делами государства; формирование (участие в формировании) ряда государственных органов (назначение выборов Президента РФ, участие в создании Правительства РФ, назначение на должность судей федеральных судов и др.); в определенных пределах — функция объединения и организационно-методической помощи в отношении других представительных органов[4].

Основной функцией Федерального Собрания РФ является принятие законов. Конституция РФ, регламенты палат парламента регулируют основы законодательного процесса. Основная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных и федеральных конституционных законов ложится на Государственную думу. Совет Федерации одобряет принятый Госдумой закон, который после подписания Президентом РФ и официального обнародования приобретает юридическую силу. Палаты Федерального Собрания РФ по вопросам, отнесенным к их ведению, принимают постановления.

Основная функция органов исполнительной власти состоит в осуществлении организационной и управленческой деятельности, направленной на реализацию, исполнение тех нормативных правовых актов, которые приняты органом законодательной власти (либо непосредственно народом на референдуме). Однако органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов, они также занимаются распорядительной деятельностью, необходимой для осуществления основной функции.

В компетенцию органов исполнительной власти входят их предметы ведения, под которыми понимается сфера деятельности органа власти, наделенного правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления. Органы исполнительной власти наделяются полномочиями в различных отраслях и сферах управления. Полномочия федеральных органов исполнительной власти определены Конституцией РФ, Законом о правительстве, другими федеральными законами, актами Президента РФ. Из содержания Конституции РФ вытекает, что исполнительная власть нацелена прежде всего на реализацию законов (статьи 110, 113—115). Конституция РФ также наделяет органы исполнительной власти полномочиями по участию в законотворческом процессе путем осуществления законодательной инициативы, подготовки заключений по законопроектам финансового характера, а также по изданию собственных нормативных актов (статьи 104, 115). Такие акты могут издаваться уполномоченными органами и должностными лицами только на основе и во исполнение закона.

Согласно Конституции РФ Правительство РФ реализует полномочия исполнительной власти и несет ответственность за ее осуществление в государстве в целом. Оно возглавляет систему органов исполнительной власти. Это следует также из норм Закона о правительстве, в котором подчеркивается, что правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Оно в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров России, осуществляет систематический контроль за исполнением указанных актов и документов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений российского законодательства. Правительство как орган общей компетенции обеспечивает руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административно-политической деятельностью. Компетенция Правительства РФ включает следующие полномочия:

1. В сфере экономики, бюджета и финансов — осуществляет регулирование экономических процессов, управление федеральной собственностью, разрабатывает и обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной думе на утверждение проект федерального бюджета, осуществляет деятельность по обеспечению исполнения бюджета.

2. В сфере социальной политики — обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и социальной поддержки населения, организует деятельность по рациональному использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов и т.д.

3. В сфере обороны, безопасности, внешней политики — осуществляет комплекс мер по обеспечению обороны страны, ее безопасности, заключает международные договоры, регулирует внешнеэкономическую деятельность.

4. В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью — участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; по обеспечению деятельности органов судебной власти.

В 2004 году Президентом РФ были сделаны серьезные шаги по реформированию структуры правительства и федеральных органов исполнительной власти. В Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 20.05.2004) обозначены следующие функции названных органов:

а) принятие нормативных правовых актов;

б) осуществление контроля и надзора за исполнением установленных законодательно общеобязательных правил поведения; выдача соответствующих разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности; регистрация актов, документов, прав, объектов;

в) издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

г) управление государственным имуществом;

д) оказание неопределенному кругу лиц государственных услуг, имеющих исключительную общественную значимость, на установленных федеральным законодательством условиях.

Ключевым моментом административной реформы стало разделение органов исполнительной власти федерального уровня на три основные группы в соответствии с их функциями: министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; федеральные службы, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции; федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, а также некоторые правоприменительные функции.

Конституция РФ содержит главу, отражающую изменение отношения государства и общества к судебной власти и превращение ее из системы судебных органов, проводивших в жизнь политику партии (КПСС), в независимую ветвь государственной власти, в механизм защиты граждан от возможного произвола государства, в инструмент эффективного контроля за представительной и исполнительной властью. Судебная власть — это самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, созданная для разрешения на основе закона конфликтов между государством и гражданами, самими гражданами, юридическими лицами, для контроля за конституционностью законов, для защиты прав граждан во взаимоотношениях с органами исполнительной власти, с правоохранительными органами.

Конституция РФ относит органы судебной власти к числу органов государственной власти, которые обладают особой спецификой по сравнению с законодательными и исполнительными органами. Эта специфика обусловлена функциональным предназначением судебной власти, особенностями форм, методов, процедур деятельности. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, основной функцией судебной власти является правосудие, т.е. разрешение гражданских, уголовных и иных дел. Кроме того, судебная власть реализует ряд вспомогательных функций, создающих условия для обеспечения судебной деятельности (информационно-аналитическую, кадрового обеспечения и др.).

Правосудие осуществляется от имени государства специализированными государственными органами — судами.

Согласно Закону о судебной системе действуют федеральные суды и суды субъектов Федерации. К федеральным судам относятся Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции (Верховный суд РФ, верховные суды субъектов Федерации, районные суды, военные и специализированные суды), арбитражные суды (Высший арбитражный суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Федерации). К судам субъектов Федерации относятся их конституционные (уставные) суды и мировые судьи — судьи общей юрисдикции. Таким образом, особенностью судебной власти является то, что она осуществляется преимущественно федеральными судами.

Конституция РФ предусматривает существование трех высших судебных органов, компетенция которых четко разграничена.

Библиография

1 См.: Ильенков Э.В. Диалектическая логика: Очерки истории и теории. — М.: Наука, 1984. С. 112—113.

2 См.: Червонюк В.И. Конституционное право России: Учеб. пособие. — М., 2003. С. 244.

3  См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001. С. 5.

4  См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. — М., 1998. С. 31—32.