Конституционно-правовые проблемы реализации новой модели назначения акимов регионального [1] уровня Республики Казахстан с согласия маслихатов

УДК 341.1

Страницы в журнале: 136-138 

Е.Б. АЙТКАЗИНОВ,

аспирант кафедры  конституционного и муниципального права  МГУ им. М.В. Ломоносова

Статья содержит анализ новой модели назначения глав исполнительной власти  областей, городов республиканского значения Республики Казахстан (акимов) с согласия региональных представительных органов власти (маслихатов). В целом положительно оценивая новую модель назначения глав регионов в Республике Казахстан через решение регионального представительного органа власти, автор признает, что эта система имеет множество недостатков, и предлагает пути их устранения.

Ключевые слова: глава региональной исполнительной власти, Президент Республики Казахстан, Правительство Республики Казахстан, представительные органы власти, выборы, назначение, кандидатура на должность, исполнительный орган государственной власти, представительный орган государственной власти, политическая партия.

Article contains the analysis of new model of appointment of chief executives of areas, cities of republican value of Republic Kazakhstan with the consent of regional representative bodies of the power. As a whole positively estimating new model of appointment of heads of regions in Republic Kazakhstan through the decision of a regional representative body of the power, the author recognizes that it has set of lacks and offers ways on their elimination.

Keywords: head of regional executive power, President of Republic Kazakhstan, Republic Kazakhstan Government, power representative bodies, elections, appointment, a nominee on a post, a government executive office, a government representative body, political party.

Акимы регионального уровня Республики Казахстан до внесения 21 мая 2007 г. изменений и дополнений в Конституцию РК назначались Президентом РК по представлению премьер-министра РК. После конституционных поправок назначение акимов регионального уровня производится главой государства, но уже с согласия регионального представительного органа власти. В мировой практике существуют многочисленные способы назначения глав регионов в силу сложившихся в разных государствах исторических традиций, государственного строя, политического опыта и т. д. Например, в Российской Федерации с 2004 года (после отмены прямых выборов высших должностных лиц в субъектах)  действует схожая с казахстанской моделью практика замещения поста главы региона: кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта Российской Федерации теперь предлагается Президентом РФ, и гражданин России наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации решением законодательного (представительного) органа  государственной власти субъекта[2]. Как видим, новая модель замещения должности (в России) и назначения (в Казахстане) глав регионов предполагает участие в этом процессе регионального представительного органа власти. Эти две реформы, изменившие порядок назначения глав регионов, стали следствием усиления централизации власти в Российской Федерации и, наоборот, децентралистских начал в Республике Казахстан. Наделение глав исполнительной власти регионов России и Казахстана фактически статусом представителей президента и соответствующих регионов свидетельствует об их особом положении не только в системе исполнительных органов, но и среди других органов государственной власти.

С 21 мая 2007 г. — момента вступления в силу изменений в Конституции РК, отменяющих прежнюю модель назначения акимов регионального уровня по представлению премьер-министра РК, — прошло немного времени. Однако с учетом сложившейся за это время практики уже можно судить о достоинствах и недостатках новой модели назначения глав регионов Республики Казахстан. С начала введения новой процедуры прошло девять назначений акимов регионального уровня с согласия соответствующего маслихата. В целом одобряя новую модель назначения глав регионов в Республике Казахстан, необходимо признать, что она не лишена недостатков. Анализ содержания положений Закона Республики Казахстан от 23.01.2001 № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (далее — Закон 2001 года), регулирующих отношения в данной сфере, не позволяет оценить их как соответствующие демократическим принципам. Так, представлять кандидатуры на должность акима региона в региональный представительный орган власти имеет право только одно лицо — Президент РК. Ни политические партии, ни иные выборные органы или должностные лица, ни тем более граждане таким правом не наделяются. Именно поэтому на должность акима регионального уровня предлагается одна кандидатура, вследствие чего у депутатов регионального маслихата отсутствует возможность альтернативного выбора, а у оппозиции — право участия в этом процессе[3].

Во-первых, Закон 2001 года специально не оговаривает субъектов, имеющих право предлагать Президенту РК кандидатуру акима для последующего ее представления в региональный представительный орган власти. Вместе с тем право вносить Президенту РК предложения по кандидатурам для назначения на должность акима регионального уровня закреплено за премьер-министром РК подп. 4 п. 1 ст. 19 Конституционного закона РК от 18.12.1995 «О Правительстве Республики Казахстан». Из смысла данной нормы следует, что премьер-министр РК может не только представлять кандидатуру акима, но и участвовать в процедуре ее подбора. Не исключено, что подбор кандидатуры акима может осуществляться самим Президентом РК или по его поручению Администрацией Президента РК. В любом случае решение о выдвижении той или иной кандидатуры на должность акима регионального уровня принимает Президент РК, т. е. выбор кандидата полностью зависит от его воли. В Российской Федерации, например, это право в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 2004 года) принадлежит политической партии, получившей по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации наибольшее число депутатских мандатов. Предложение политической партии о кандидатуре главы субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов, оформляется соответствующим решением регионального парламента и направляется в установленном порядке Президенту РФ.

В-третьих, в Законе 2001 года отсутствует четкая процедурная регламентация порядка назначения акима. В частности, в законе не указаны: порядок представления кандидатуры акима в региональный маслихат; срок, в течение которого маслихат должен рассмотреть представленную главой государства кандидатуру акима; количество голосов от установленного числа депутатов маслихата, требуемое для дачи согласия главе государства на назначение кандидатуры на должность акима; последствия в случае отклонения представленной кандидатуры и возможность повторного ее представления в региональный маслихат. Полагаем, что названные аспекты требуют детальной правовой регламентации. На практике отсутствие процедурной регламентации отношений в данной сфере ведет к тому, что региональный представительный орган власти узнает о смене власти накануне или в день представления Президентом РК новой кандидатуры акима, в тот же день проводится сессия маслихата, на которой депутаты дают свое согласие на назначение данного должностного лица. Между внесением представления Президентом РК по кандидатуре акима в региональный маслихат и принятием этим органом решения о даче согласия на его назначение отсутствуют определенные временные промежутки, что исключает для маслихата потенциальную возможность рассмотреть представленную кандидатуру в промежутке с момента ее представления и до вынесения ее на голосование на сессию маслихата. Это означает, что только лицо, предложенное Президентом РК, может быть утверждено в качестве акима области. Такая практика свидетельствует, что Президент РК действует по данному вопросу произвольно, не на основе согласования интересов и взаимного учета мнений с региональным представительным органом власти.

В-третьих, у депутатов маслихатов при даче согласия на назначение акима практически отсутствует свобода волеизъявления, в результате которой они могли бы проголосовать против предложенной кандидатуры, поскольку находятся под большим давлением не только исполнительных органов власти, но и Президента РК. Это объясняется тем, что в настоящее время большинство (88%) депутатов региональных маслихатов являются членами народно-демократической партии «НурОтан», возглавляемой Президентом РК. Депутаты этой партии вряд ли пойдут против политики ее руководителя и будут голосовать против представленной им кандидатуры. Именно поэтому в крайне невыгодном положении находятся депутаты, избранные от других политических партий и общественных объединений, а также самовыдвиженцы, чей голос не имеет решающего значения, поскольку их численный состав в региональных маслихатах составляет менее 12% от всего состава депутатского корпуса.

В-четвертых, выражение депутатами маслихата своего несогласия с представленной кандидатурой еще не свидетельствует о том, что она будет отклонена Президентом РК. Окончательную точку в назначении акима регионального уровня в любом случае ставят не депутаты региональных представительных органов власти, а Президент РК, который в случае отклонения кандидатуры акима оставляет за собой право поддержать решение представительного органа либо не согласиться с мнением депутатов маслихата и назначить акима по своему усмотрению. Однако в последнем случае закон оставляет открытым вопрос, какое решение должен принять глава государства в случае отклонения региональным маслихатом его выбора: распустить представительный орган либо оставить работать.

Таким образом, наделение региональных маслихатов полномочиями по согласованию кандидатуры на должность акима никоим образом не повлияло на усиление их роли, по-

скольку назначение данного должностного лица является преимущественно президентской прерогативой, что делает данный процесс сугубо формальным. Нет сомнений, что акимом будет именно то лицо, которое Президент РК захочет видеть на этой должности, независимо от согласия маслихата. В современных условиях, в целях обеспечения нормального функционирования системы сдержек и противовесов на региональном уровне, Республике Казахстан необходимы существенные коррективы предусмотренного Конституцией РК порядка назначения на должность акима на основе повышения роли маслихатов. На наш взгляд, более удачной в этом вопросе и демократичной является российская модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации решением законодательного (представительного) органа  государственной власти данного субъекта, в связи с чем представляется целесообразным заимствовать отдельные элементы названной модели для конституционно-правовой практики Республики Казахстан. Казахстанская модель утверждения в должности главы исполнительной власти региона через решение регионального представительного органа власти и регламентация ее процедуры должны быть построены на демократических принципах. Прежде всего, должен быть расширен круг участников инициирования представления кандидатуры акима. Такое право должно быть предоставлено политической партии, фракция которой имеет больше всех депутатских мандатов в региональном маслихате. При этом предложение политической партии должно быть рассмотрено в маслихате и при поддержке большинства депутатов оно должно отправляться на утверждение Президента РК для альтернативного представления. К тому же, с учетом того что предусмотренная модель назначения акима лишает маслихат возможности права самостоятельно избирать акима и оставляет ему лишь право выбора той кандидатуры, которая будет предложена главой государства, процедура должна быть названа избранием, а решение маслихата об избрании кандидатуры на должность акима должно считаться принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов маслихата. При этом голосование при избрании предложенной кандидатуры должно проходить на альтернативной основе при равенстве кандидатов и тайно — с целью исключения возможного давления на волю депутатов, в противном случае такое голосование нельзя будет считать объективным. Кроме того, в Законе 2001 года необходимо закрепить положение, предусматривающее, что Президент РК в случае отклонения региональным маслихатом представленной кандидатуры акима проводит по истечении определенного срока (например, не позднее 14 дней) со дня отклонения соответствующие консультации с маслихатом по кандидатуре акима, что позволит минимизировать возможные разногласия по поводу конкретной кандидатуры. В случае же двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) акима Президент РК распускает региональный маслихат и назначает кандидатуру на должность акима области, города республиканского значения, столицы Республики Казахстан.

Представляется, что предложенная нами новая модель назначения акимов регионального уровня при условии ее внедрения в конституционно-правовую практику Республики Казахстан будет способствовать становлению нового типа взаимоотношений региональных представительных и исполнительных органов власти в рамках системы разделения властей, более высокой степени согласованности их действий и решений и в конечном счете повышению ответственности региональных акимов перед соответствующим маслихатом и населением, его избравшим, за реализацию возложенных на них функций.

Библиография

1 В настоящей статье региональным обозначается уровень, следующий за республиканским, т. е. уровень организации государственной власти в областях и городах республиканского значения Республики Казахстан.

2 См. ст. 18 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 2004 года).

3 См.: Авакьян С.А. Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы науч.-практ. конф. — Саранск, 2006. С. 20—21.