Конституционное право человека и гражданина на образование в Российской Федерации: становление и развитие понятия

УДК 342.7
Т.Н. МАТЮШЕВА, 
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия

Конституция РФ в ст. 43 закрепила право на образование. В этой связи перед наукой конституционного права возникла весьма сложная как в правовом, так и в социально-политическом и нравственном смысле проблема, связанная с определением понятия, содержания и правовой природы права на образование, механизма его реализации и особенностей защиты. Проблема терминологии — одна из важнейших в праве, поскольку применение терминов, не имеющих четких правовых критериев, может обусловить разночтения нормативных правовых актов и в конечном счете возникновение правовых коллизий применительно к реализации права на образование[1]. 

 Отсутствие в законодательстве Российской Федерации об образовании единого понятийно-терминологического обозначения права на образование вносит путаницу в определение механизма его реализации, хотя исследованию проблем, связанных с совершенствованием реализации конституционного права на образование, уделялось и уделяется значительное внимание[2]. 
Представляет научный интерес также исследование определений права на высшее образование[3], права на получение образования в сельской школе[4], права на образование детей с ограниченными возможностями[5], права на общее образование[6]. 
Как подчеркивает Г.А. Дорохова, именно Конституция РФ дает импульс развитию системы образования, очерчивает границы соответствующей отрасли права и намечает круг под-
отраслей. Конституционные предписания — основа построения отдельных институтов. Конституция РФ вызывает появление конкретизирующих подзаконных актов; в последовательности определения права на образование и конституционного права на образование как правовой категории приоритет принадлежит определению прежде всего конституционных прав и обязанностей[7]. 
В литературе советского периода конституционное право определялось в основном как закрепленная в конституции и гарантированная государством возможность, позволяющая каждому гражданину свободно и самостоятельно избирать вид и меру своего поведения, созидать и пользоваться предоставленными ему социальными благами как в личных, так и в общественных интересах[8]. Проблема связана с определением понятия «право на образование» в объективном и в субъективном смысле, с учетом также и существующего мнения, что «право в объективном смысле — это законодательство данного периода в данной стране. Право же в субъективном смысле — это конкретные права и обязанности, возникающие в каждом отдельном случае на стороне участников юридических отношений»[9]. 
В литературе также отмечалось, что социальное содержание субъективного права — это возможность созидать и пользоваться предоставленными гражданину социальными благами (экономическими, политическими, духовными и культурными)[10]. Л.Д. Воеводин писал, что конституционные права и обязанности опосредуют наиболее существенные, коренные связи и отношения между государством и гражданами; зафиксированы в Основном законе государства и служат юридической базой для иных прав и обязанностей; обладают наивысшей юридической силой (мнение ученого о высшей юридической силе конституционных прав и обязанностей было подвергнуто обоснованной критике: «...дифференциацию прав и обязанностей граждан по их юридической силе нельзя признать обоснованной. Конституционное право занимает главенствующее место в системе права, а потому и нормы советской конституции, закрепляющие права и обязанности граждан, обладают высшей юридической силой. Сами же права и обязанности такой силой не обладают»[11]). 
Право на образование — динамичная правовая категория. Исследуя динамику понятия права на образование в России, отметим, что уже в Конституции РСФСР 1918 года (ст. 17) право на образование было провозглашено как задача «предоставить рабочим и беднейшим крестьянам всестороннее и бесплатное образование» (конституционное положение носило программный характер). Заметим: предоставить образование не всем гражданам, а только рабочим и беднейшим крестьянам; другим же классам «не только право на образование не было гарантировано»[12]. Такое положение в образовании обосновывалось тем, что в послереволюционное время первоочередной была задача ликвидации безграмотности; при этом государство не располагало достаточными средствами для полного и реального обеспечения всеобщего права на образование[13]. По логике данного суждения, при ликвидации безграмотности не должно было быть исключений. 
Широкий набор прав «второго поколения» был закреплен в Конституции СССР 1936 года. Статья 121 Конституции СССР содержала не только норму о праве на образование, но и норму об обеспечении права на образование всеобщеобязательным начальным образованием, бесплатностью образования, включая высшее образование, системой государственных стипендий подавляющему большинству учащихся в высшей школе, обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, машинно-тракторных станциях, в совхозах и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся. В дальнейшем в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР, а также в конституции других союзных и автономных республик вносились изменения, которые отражали расширение гарантий таких конституционных прав граждан, как право на труд, отдых, образование.
В ст. 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об образовании 1973 года право граждан на образование было определено следующим образом: это право, которое «обеспечивается обязательным общим восьмилетним образованием молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования, на основе связи обучения с жизнью, с практикой коммунистического строительства». Наряду с вышеуказанным обозначены также право на бесплатность всех видов образования, обучение на родном языке, право на организацию различных форм производственного обучения. 
Конституция СССР 1977 года определяла задачи народного образования: в ст. 20 говорится, что Советское государство «ставит своей целью расширение реальных возможностей для применения гражданами своих творческих сил, способностей и дарований для всестороннего развития личности». Существовавшая в СССР система образования, как было указано в ст. 25 Конституции СССР 1977 года, служила коммунистическому воспитанию, духовному и физическому развитию молодежи, готовила ее к труду и общественной деятельности. Закрепляя право на образование, ст. 45 Конституции СССР 1977 года, так же как и Конституция СССР 1936 года, указывала на гарантии его реализации: «Это право обеспечивается бесплатностью всех видов образования, осуществлением всеобщего обязательного среднего образования молодежи, широким развитием профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; развитием заочного и вечернего образования; предоставлением государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатной выдачей школьных учебников; возможностью обучения в школе на родном языке; созданием условий для самообразования». 
В литературе того времени право на образование определялось как «установленное государством в интересах всего народа право на получение бесплатно определенной суммы знаний, умений и навыков, на подготовку и постоянное совершенствование участия граждан в сфере трудовой деятельности, в управлении делами общества и государства, а также коммунистического нравственного и духовного воспитания, которое обеспечивается общественным строем», а конституционное право на образование — как «возможность получения общего среднего образования, среднего специального и высшего образования. Суть конституционного права на образование заключается в возможности постоянно овладевать знаниями, используя в этих целях как систему общеобразовательных школ, так и все другие существующие в стране виды обучения»[14]. Определение было дано исходя из статей 20—23, 25, 26, 35, 37, 40, 42, 45, 47, 52, 66, 93, 131 и 146 Конституции СССР 1977 года и носит на себе отпечаток времени («установленное государством»). 
По мнению Т.С. Румянцевой, «конституционное право на образование в объективном значении следует рассматривать как систему правовых норм (правовой институт), регулирующих ту часть отношений в области народного образования при социализме, которые связаны с обеспечением гражданам возможностей получить образование. Основанное на нормах объективного права, конституционное право на образование является субъективным правом граждан, поскольку представляет собой реально существующую, гарантируемую государством на уровне Основного закона фактическую возможность обладать и пользоваться всеми предусмотренными в социалистическом обществе благами в сфере народного образования, как для удовлетворения своих личных потребностей, так и в интересах всего общества; этому субъективному праву корреспондируют соответствующие обязанности государственных и общественных органов и учреждений»[15].
Таким образом, право на получение образования в СССР было неотъемлемой, конституционно закрепленной категорией правового статуса личности. Названные выше ученые выделяли следующие черты категории права на образование в СССР: данное право установлено «государством в интересах всего народа»; возможность бесплатного получения общего среднего образования, среднего специального и высшего образования для удовлетворения как своих личных потребностей, так и в интересах всего общества, используя в этих целях систему общеобразовательных школ и другие виды обучения, где субъективному праву корреспондируют соответствующие обязанности государственных и общественных органов и учреждений.
В новую фазу своего исторического развития Россия вступила с распадом Союза ССР, и общий глубокий кризис породил много проблем 
в сфере образования; при этом расширилось понятие «право на образование». В 1991 году Россия провозгласила права, свободы и обязанности человека в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., которая была позже инкорпорирована в конституцию страны. 
Расширение понятия «право на образование» в 1990-е годы связано с изменением содержания прав субъекта образовательных отношений, что можно определить, сравнив объем прав на образование и государственных гарантий, обозначенных в ст. 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об образовании 1973 года, со ст. 5 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон об образовании). 
Многие авторы по-прежнему уделяют внимание праву на образование[16], предлагают до-
статочно интересные его определения[17]. По нашему мнению, необходимо попытаться привести их к общему знаменателю; специальный анализ понятия пока еще не проводился, хотя его результаты безусловно были бы интересны не только теоретикам права, но и практическим работникам сферы образования. 
По справедливой, на наш взгляд, оценке С.В. Безуглова, позиции некоторых авторов по определению понятия «право на образование» не дают достаточного представления о рассматриваемом объекте[18]. Одни говорят о нем весьма абстрактно, другие отождествляют его с термином «образование»[19]. Например, Г.А. Андреева исходит из того, что право на образование — это «возможность выбора и получения образования, предполагающая его доступность»[20].  В.И. Шкатулла призывает рассматривать право на образование как конституционное, основное, естественное право человека, а также как элемент права на жизнь, права на развитие[21]. Некоторые определения отличаются фрагментарностью: «Под правом на образование понимается право на целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах военнослужащего, Вооруженных сил Российской Федерации, общества и государства»[22]. Другие определения, наоборот, отличает излишняя обширность. Такие определения не могут быть базовыми в юриспруденции, так как или оперируют весьма общими категориями, или исходят в определении понятия из самого понятия, хотя и верны в принципе.
С.В. Безуглов справедливо выражает явное несогласие с тем, что некоторые исследователи при определении права на образование заменяют категорию «человек» категорией «гражданин», что было предопределено формулировкой соответствующих статей Закона об образовании, который закрепил механизм реализации права на образование только для граждан Российской Федерации, установив, что «право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации»[23]. По нашему мнению, следует устранить это различие и представить право на образование наиболее полно, как право человека и гражданина. 
Во всех советских конституциях правом на образование наделялись только граждане РСФСР, и употребление слова «каждый» в Конституции РФ означает, что данное право признается за любым человеком, находящимся на территории России, независимо от того, является ли он гражданином Российской Федерации, иностранцем или лицом без гражданства[24].
Несомненно, что право на образование (ст. 26 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, ст. 28 Конвенции о правах ребенка 1989 года) как основное естественное право человека  преследует цель удовлетворить потребности человека в информации и непосредственно в самом образовании. Представляется интересным следующее определение понятия «право на образование»: «Право на образование — это и свобода (неприятие чрезмерного вмешательства со стороны правительства), и право (наделение правом определенного вмешательства со стороны правительства); право определенного индивида (основанное на развитии индивида) и коллективное право (право группы независимо от того, основано оно на идеологии, философии или педагогической концепции); политическое и идеологическое право с учетом совместимости права на образование с другими правами (свобода вероисповедания и убеждений, свобода слова и собраний); а также социально-культурное право, осуществление которого необходимо в контексте обучения и трех его аспектов (развитие личности, подготовка к общественной жизни, а также предварительная профессиональная подготовка или непрерывное образование)»[25]. Данное определение отражает взаимодействие государства и личности, дает расширенную характеристику образовательно-правового статуса гражданина. 
И в этом смысле также заслуживает внимания определение права на образование как «неотъемлемой возможности каждого непрерывно обучаться и воспитываться в соответствии со своим субъективным опытом и индивидуальными способностями. Доминантная цель — формирование личности, способной полноценно жить в новом демократическом обществе»[26]. 
Приведем еще ряд определений: «Право на образование — это право гражданина на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества. <…> Право на образование, как и другие социально-экономические права, призвано обеспечить человеку достойный жизненный уровень, а обществу — достойного индивида, способного решать проблемы общества и государства»[27]. 
С.В. Безуглов под правом граждан на образование в субъективном значении понимает «возможность человека (гражданина) получать определенные знания на основе взаимосотрудничества субъектов сферы образования» и предлагает, учитывая закрепляемые в правовых актах особенности сельского образования, право на образование граждан, проживающих в сельской местности, определить как «право лиц, проживающих в сельской местности, пользоваться предоставленными законодательством возможностями для получения определенной суммы знаний, умений и навыков, учитывающих особенности аграрного труда и образа жизни на селе с целью всестороннего развития личности, подготовки к жизни в обществе (преимущественно на селе)»[28]. Установление особенностей права на образование, реализуемого гражданами, проживающими в сельской местности, — заслуга автора.
Следует согласиться и с О.А. Тепляковой, которая в понятие конституционного права на образование (в субъективном смысле) вкладывает значение закрепленной и актуализированной в позитивном праве части естественного права на образование, которое «представляет собой совокупность субъективных прав человека, возникающих в процессе его целенаправленного обучения и воспитания». Конституционное право на образование в объективном смысле, по мнению автора, выступает как «совокупность правовых норм, представляющих собой институт конституционного права, регулирующий общественные отношения в области установления конституционных прав, свобод, гарантий и обязанностей человека в сфере образования, а также встречных обязанностей государства по адресному обеспечению права на образование в отношении каждого человека»[29]. 
А.Ф. Ноздрачев определяет право на образование (в субъективном смысле) как «право человека на получение определенной суммы знаний, культурных навыков, профессиональной ориентации, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества»[30], справедливо указывая в качестве правообладающего субъекта человека в соответствии со ст. 43 Конституции РФ, в которой говорится о праве на образование каждого. 
В литературе отмечалось, что «конституционное право на образование — это не сумма отдельных возможностей, а возможность постоянно совершенствовать свои знания во всех существующих формах обучения»[31]. Полностью одобряя характеристику права на образование как «возможность постоянно совершенствовать свои знания во всех существующих формах обучения», обращаем внимание на то, что совершенствовать можно только уже имеющиеся, т. е. ранее полученные, знания.
Некоторые авторы предлагают сравнительное описание понятий «естественное право на образование» и «конституционное право на образование»: «Естественное право на образование шире, чем конституционное право на образование, содержание последнего постепенно расширяется, закрепляя новые субъективные права человека в сфере образования»[32]. «Право на образование в объективном значении — система правовых норм (правовой институт), регулирующих общественные отношения, связанные с обеспечением гражданам возможности получения образования. Конституционное право на образование в субъективном смысле — реально существующая, гарантированная государством и международным сообществом фактическая возможность лица обладать и пользоваться знаниями, умениями и навыками в целях повышения своего культурного уровня в личных интересах и в интересах всего общества»[33]. 
Положительно то, что ряд авторов предлагают наряду с определением понятия «право на образование» также и понятие входящего в его состав конституционного права на общее образование, под которым понимается закрепленное в Конституции РФ естественное субъективное право человека (учащегося) на получение знаний, умений и навыков в рамках соответствующих образовательных программ, определенный уровень которых гарантируется государством в зависимости от его социально-экономических возможностей, с целью всестороннего развития человека, подготовки его к жизни в обществе; причем подчеркивается относительная самостоятельность права на общее образование как элемента конституционного права на образование. Эта самостоятельность увязывается с самостоятельностью общего образования в системе образовательных отношений, с самостоятельной и разветвленной организационно-управленческой инфраструктурой общего образования, с особенностями характеристики субъектов конституционного права на общее образование[34]. 
Обобщая многообразие мнений, приходим к выводу, что право на образование, являясь одним из основных и фундаментальных прав человека, гарантируемых в конституционном порядке, предусматриваемых в международных правовых актах, занимает специфическое положение в системе прав граждан. 
Исходя из статей 2, 7, ч. 2 ст. 8, статей 13, 14, 17, 28—30, 38, 43, 44, 62, 64 Конституции РФ, мы предлагаем следующее определение данного понятия:
Конституционное право человека и гражданина на образование — основное и неотъемлемое социально-культурное право пользоваться предоставленными возможностями получения определенной суммы знаний, умений и 
навыков на основе взаимосотрудничества субъектов сферы образования с целью всестороннего развития личности, подготовки к жизни в обществе, удовлетворения потреб-
ности в информации.

Библиография
1 См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. — М., 1997. С. 92.
2  См.: Барабашева Н.С. Правовой статус высших учебных заведений в СССР: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. — М., 1977; Государственное управление народным образованием в СССР / Под ред. М.А. Биндера. — Алма-Ата, 1980; Дорохо-
ва Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1982; Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. — Алма-Ата, 1983; Дольнико-
ва Л.А. Конституционное право на образование советских граждан: Дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 1984; Румянце-
ва Т.С. Конституционное право на образование в социалистических странах. — М., 1987.
3  См.: Барабанова С.В. Правовое положение вузов в Российской Федерации: административно-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. — Казань, 1996; Никитина И.Ф. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005.
4 См.: Безуглов С.В. Особенности нормативного регулирования права граждан на образование, реализуемого в условиях сельской местности: Дис. ... канд. юрид. наук. — Краснодар, 2005.
5  См.: Шинкарева Е.Ю. Право на образование ребенка с ограниченными возможностями и его реализация в Российской Федерации (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007.
6 См.: Рыбакова В.В. Конституционное право на общее образование в Российской Федерации (Проблемы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005.
7  См.: Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании: теоретические проблемы совершенствования. — М., 1985. С. 18.
8  См.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. — М., 1972. С. 35.
9  Бабун Р. Общее учение о праве и государстве. — К., 1925. С. 114.
10  См., например: Фарбер И.Е. К вопросу об объективном в праве // Правоведение. 1971. № 5. С. 104—107; Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия (теоретические проблемы субъективного права). — Саратов, 1972. С. 115—124; Он же. 
Субъективные права граждан СССР. — Саратов, 1966. С. 38—40; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. — М., 1966. С. 168. 
11  Эбзеев Б.С.  Рецензия на кн.: Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. Изд-во МГУ, 1972. 300 с. // Правоведение. 1973. № 5. С. 120—122. 
12  См.: Волохова Е.Д. Формирование права на образование в России // Правоведение. 2002. № 3. С. 254.
13  См.: Дольникова Л.А. Конституционное право на образование советских граждан: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. — Саратов. 1984. С. 5.
14  Дольникова Л.А. Указ. раб. С. 6, 9.
15  Румянцева Т.С. Конституционное право на образование в социалистических странах: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. — М., 1984. С. 12.
16 См., например: Грачева Т.В. Реализация конституционного права человека и гражданина Российской Федерации на образование. (На примере г. Москвы): Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004; Дащинская З.П. Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности общеобразовательных учреждений: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003; Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2006; Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. ... канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 1999; Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: Автореф. ... дис. д-ра юрид. наук. — М., 2007
17  См., например: Голубкова Н.С. Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002; Серегина С.Л. Конституционное право на высшее образование в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — Саратов, 2006; Смирнова М.В. Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных общеобразовательных учреждениях: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2006; Теплякова О.А. Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. 
наук. — Тюмень, 2005.
18  См.: Безуглов С.В. Указ. раб. С. 103. 
19  См.: Конституционное право России в вопросах и ответах: Учеб.-метод. пособие / Под ред. А.В. Малько. — М., 2000. 
С. 106.
20  Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклакова. — М., 2001. С. 369.
21  См.: Шкатулла В.И. Образовательное право: Учеб. для вузов. — М., 2001. С. 200, 203.
22  Челпанов Г.В. Механизм осуществления прав и свобод человека в вооруженных силах современной России (право на образование) // Закон и армия. 2005. № 1.
23  Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. — М., 1997. С. 213.
24  Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. — М., 1996. С. 32.
25  Вандерховен Йохан Л., Груф Ян М. Законодательное формирование структур высшего образования // Высшее образование в Европе. 1994. Т. ХIХ. № 4. С. 83.
26  Голубкова Н.С. Указ. раб. С. 9.
27  Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. 2004 // http: //lexed.ru/news/new.php
28  Безуглов С.В. Указ. раб. С. 103—104.
29  Теплякова О.А. Указ. раб. С. 8.
30  Комментарий к Конституции Российской Федерации: 2-е изд., доп. и перераб. — М., 1996. С. 189.
31  Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук . — М., 1998. С. 61.
32  Теплякова О.А. Указ. раб. С. 8.
33  Грачева Т.В. Указ. раб. С. 8—9.
34  См.: Рыбакова В.В. Указ. раб. С. 10.