Конституционные основы административной реформы Республики Казахстан

Б.А. МУХАМЕДЖАНОВ,

кандидат юридических наук, министр внутренних дел Республики Казахстан

Становление новой модели осуществления государственной власти в Казахстане, опирающейся на реализацию принципа разделения властей и принципа сдержек и противовесов, децентрализация многих вопросов государственного управления, развитие институтов гражданского общества обусловили потребность выработки как теоретических основ управленческих моделей взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям, так и проверку этих моделей на практике, в ходе непосредственной государственно-властной деятельности. Сложившаяся модель исполнительной власти в Казахстане, как и в любом другом государстве, представляет собой многоступенчатую систему, объединяющую единоличные и коллегиальные уровни, органы, сформированные как на общегосударственном, так и на региональном и местном уровнях, отраслевые и полифункциональные.

Конституционное реформирование системы разделения власти в Казахстане — одна из сложнейших проблем развития государственности. В вопросах развития государственно-правовой системы особое значение приобретает становление эффективной национальной модели взаимодействия власти. Основой подобной модели, безусловно, является Конституция Республики Казахстан. В ней заложена такая структурно-функциональная модель осуществления государственной власти, которая должна:

· обеспечивать принадлежность государственной власти народу Казахстана;

· гарантировать ее устойчивость и дееспособность, реальное государственное управление жизнедеятельностью страны с использованием ее потенциала и ресурсов;

· реализовывать стоящие перед государством цели.

Необходимо совершенствовать многие аспекты взаимодействия системы президентской власти, органов исполнительной власти с институтами законодательной (представительной) власти, судебными инстанциями, контрольными органами, региональной и местной властью. На укрепление взаимодействия различных ветвей государственной власти направлен Указ Президента Республики Казахстан от 04.03.2005 № 1568 «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан», которым поручается ввести в практику назначение:

· министров социально-экономического блока — после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Мажилиса и Сената;

· глав дипломатических представительств Казахстана — после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Сената;

· председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, назначаемых главой государства, — после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Мажилиса.

Следует выделить следующие требующие совершенствования направления правотворческой деятельности Правительства Республики Казахстан:

· недостаточную координацию законодательной работы парламента и нормоустановительной функции Правительства Республики Казахстан. Необходимы:

а) согласование принятия актов различного уровня, где актам Правительства Республики Казахстан, министерств и агентств отводится роль конкретизации и детализации положений закона;

б) соответствие решений Правительства Республики Казахстан и ведомственных актов законам и указам Президента Республики Казахстан;

в) сотрудничество аппаратов парламента, Правительства Республики Казахстан и Администрации Президента Республики Казахстан в законотворческой работе;

· отсутствие правовой регламентации процедуры получения заключения Правительства Республики Казахстан на бюджетные законопроекты. Как правило, эта нормативная неурегулированность препятствует оценке финансово-экономической сбалансированности законодательных решений, влекущих за собой бюджетные расходы;

· недостаточное разграничение компетенции Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан в вопросах, регулирование какого рода правоотношений относится к тому или иному государственному институту. В то же время подобное разграничение должно производиться на основе понимания, что президентская форма правления предполагает безусловный приоритет актов Президента Республики Казахстан перед актами Правительства Республики Казахстан.

Происходящие в Казахстане преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций. Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления. Крупномасштабные реорганизации управления за относительно короткий промежуток времени связаны с изменением задач и функций государства. В настоящее время есть все возможности для укрепления государственности и развития правовой системы в рамках Конституции Республики Казахстан. Задача на ближайшие годы заключается в максимальном использовании ресурса основного закона таким образом, чтобы это реально способствовало росту и дебюрократизации экономики, обеспечению прав граждан, согласию и стабильности в обществе, а также усилению борьбы с коррупцией.

Приоритеты административной реформы в Казахстане:

· совершенствование структуры государственных органов. Правительство Республики Казахстан должно сократить иерархию должностей на всех уровнях власти, исключив отдельные промежуточные звенья. Должна быть обеспечена комплексность в работе государственных органов при принятии управленческих решений;

· увеличение заработной платы государственных служащих до уровня, сопоставимого с крупными казахстанскими частными компаниями, с привязкой ее к конкретным результатам труда. В целях создания профессионального государственного аппарата и искоренения коррупции единая система оплаты труда государственных органов претерпит серьезные изменения;

· достижение высокого качества государственных услуг. Во всех государственных органах должны быть разработаны и внедрены отраслевые стандарты предоставления государственных услуг. Поэтапно будет внедряться принцип открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу. Каждый государственный орган должен иметь стратегический план развития, в котором будут отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, а также перспективы развития;

· внедрение рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе;

· повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата. В центральных государственных органах необходимо ввести высшую административную должность статс-секретаря, назначаемого главой государства, что обеспечит стабильность в работе их аппаратов. Статс-секретарь будет курировать все внутренние дела государственного органа, что позволит высшему руководству сосредоточиться на политических и стратегических вопросах. Будет внедрен механизм оценки работы административных государственных служащих, а также разработан механизм их ротации между центром и регионами;

· снижение коррупции. Президент Республики Казахстан отметил необходимость сокращения административных барьеров, бюрократической волокиты и чрезмерного количества проверок;

· формирование и укрепление позитивного имиджа государственной службы.

Правительство Республики Казахстан должно регулярно проводить функциональный анализ с целью исключить дублирование деятельности центральных государственных органов, подведомственных ему территориальных подразделений и местных исполнительных органов. По итогам такого анализа должны приниматься решения по совершенствованию структуры государственных органов и сокращению государственного аппарата.

Должна быть внедрена система оценки качества работы государственных органов и каждого сотрудника, а заработная плата будет зависеть только от профессионализма и эффективности выполняемой работы государственного служащего.

Для государственных служащих, занятых в политике, необходимо разработать систему выплаты годовых бонусов на основе результатов рейтинговой оценки деятельности государственных органов. После формирования целостной системы усиления ответственности государственных служащих и оценки деятельности государственных органов Правительство Республики Казахстан должно внести предложения по поэтапному повышению заработной платы до уровня, сопоставимого с частным сектором, за счет сокращения государственного аппарата. Все деньги, которые будут получены за счет сокращения государственного аппарата, должны направляться на повышение заработной платы. По моим расчетам, сокращению подлежат около 30% государственных служащих.

В составе фонда оплаты труда может формироваться специальный фонд для поощрения административных государственных служащих. Его необходимо использовать для премирования за высокие результаты работы и найма работников по контракту.

Для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг будет создана система внутреннего и внешнего аудита, в том числе путем систематического проведения социологических опросов.

Повсеместное внедрение «электронного правительства» позволит обеспечить гражданам и организациям быстрый доступ к качественным государственным услугам.

Внедряется система рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе. Это делается в целях улучшения внутреннего администрирования рабочих процессов, повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения качества государственных услуг.

В бюджетном планировании акцент будет смещен от жестких бюджетных ограничений к системе финансирования, ориентированной на конечный результат. Государственные, отраслевые, региональные и бюджетные программы должны иметь конкретные цели. Необходимо усилить ответственность первых руководителей и создать действенную систему контроля за расходованием бюджетных средств и реализацией соответствующих программ. Кроме того, каждый государственный орган обязан сокращать административные расходы за счет повышения производительности своей деятельности.

План мероприятий по реализации административной реформы требует изменения законодательства. Президент Республики Казахстан поручил рабочей группе по административной реформе выработать и внести предложения по реформированию правоохранительной системы и бюджетной сферы, прежде всего образования и здравоохранения, по принципам, приемлемым при модернизации административной системы.

Стратегический смысл и характер работ по совершенствованию системы государственной власти заключается в том, что их результатом является создание условий для перехода к новому типу функциональных отношений внутри государства и взаимоувязывание программ важнейших реформ конкретных областей социальной сферы и экономики.

Основные направления совершенствования системы государственной власти в Казахстане:

· участие в процессе глобализации и интеграции. В современном мире усиливаются интеграционные процессы во многих областях государственной жизни и в правовой сфере;

· учет мирового опыта. Включение страны в общемировые политические и экономические процессы как самостоятельного субъекта, развитие взаимодействия с другими государствами СНГ побуждает к активному применению зарубежного опыта. Его использование должно определяться историческими, философскими, политическими, религиозными и иными корнями предшествующей государственности народа, социально-культурными реалиями страны, сложностью восприятия инокультурных идей и представлений и другими факторами;

· децентрализация государственного управления. Исследователи отмечают, что перед Казахстаном стоит сложная задача найти оптимальную модель распределения полномочий между центром и регионами. С одной стороны, стратегическая задача построения рыночной экономики требует демократического устройства всех уровней государственного управления, так как без демократических механизмов и контроля за работой органов управления невозможно создать условия для справедливой рыночной конкуренции. С другой стороны, рыночная экономика не терпит излишней централизации в системе принятия решений и требует закрепления определенных властных и финансовых полномочий за местными органами, соприкасающимися с субъектами экономической и социальной жизни.