Конституционные основы конкретизации статуса педагогического работника в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»

УДК 342.415:37.014

Страницы в журнале: 47-53

Т.Н. Матюшева,

доктор юридических наук, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия Россия, Краснодар matyushevatn@rambler.ru

Педагогический работник — один из важнейших субъектов образовательных отношений. На основе анализа конституционной составляющей российской образовательной политики исследуется статус педагога в Российской Федерации. Анализируется конкретизация конституционных принципов правового регулирования статуса педагога в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», предлагается определение методов побуждения и понуждения, обосновывается необходимость запрета использования авторитарных методов понуждения к реализации конституционного права на образование.

Ключевые слова: конституционные принципы, Конституция РФ, статус педагогического работника, субъекты сферы образования, образование.

В  последние двадцать лет задачи установления правовых средств, обеспечивающих превращение образования в движущую силу социально-экономического развития, механизм повышения конкурентоспособности, а также усиления роли в этом процессе педагогического работника, законодательного оформления его правового положения были неотложными задачами государственной политики. Однако они до настоящего момента должным образом не решены.

Стабильность и преемственность развития законодательства об образовании позволяет ответить на вопросы о том, как сегодня, в полосе регулярных и не всегда оправданных, порой скачкообразных изменений нормативно-правового регулирования права на образование соблюсти ту пропорцию, то закономерное соотношение, которое позволит не навредить субъектам права, прежде всего детям, и что есть ориентир во всех начинаниях. Хочется вспомнить и отнести к статусу современного педагога высказывание одного из выдающихся юристов царской России Б.Н. Чичерина: «Чтобы отличить истину от лжи и прочное от преходящего, надобно в самом себе носить мерило истины» [16, с. 37].

Один из принципов, закрепленных в Конституции РФ и, исходя из названия первой ее главы, являющихся основами конституционного строя Российской Федерации, наряду с демократическими принципами идеологического и партийного многообразия, разделения властей, – принцип гарантирования прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Важнейшую часть теории конституционализма составляет анализ закрепления данного принципа конституционного строя, значимость которого как для совершенствования конституционных норм, так и для их применения правоприменителями, а также использования гражданами при защите своих прав и законных интересов несомненна.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 говорится: «Конституция соединила два базовых приоритета — высочайший статус прав, свобод граждан и сильное государство, — подчеркнув их взаимную обязанность — уважать и защищать друг друга. Убежден, конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного закона незыблемы» [9].

Положения Конституции должны выполнять в отношении образовательного законодательства преимущественно системообразующую функцию, формируя его вертикальную (иерархическую) структуру и очерчивая круг его возможных нормативных источников, составляя конституционно-правовую основу защиты принципов равенства и справедливости [1, с. 33—39]. Как отметил Н.С. Бондарь, «последовательная преемственность традиций — важнейшие условия и предпосылка успешного развития образования» [14, с. 15].

Различные аспекты статуса учителей рассматриваются в самой значительной степени в работах В.М. Сырых [14], исследуются в докторской диссертации В.В. Спасской [13], кандидатских диссертациях Т.И. Ереминой [2], В.В. Морозовой [6] и других ученых.

В.М. Сырых одним из первых теоретиков права исследовал преобладающее в науке представление о разрозненности отношений, возникающих в сфере образования. Результаты исследований В.М. Сырых о комплексном характере образовательного законодательства позволили поставить под сомнение традиционный взгляд на природу образовательных отношений. Ученый выделяет один из компонентов образовательных отношений как самостоятельного вида общественных и правовых отношений — их субъект, педагогов.

Автор, исследуя конституционный статус участников образовательного правоотношения в Российской Федерации, выделяет:

— установление конституционного права граждан на образование (ст. 43 Конституции РФ);

— предоставление педагогическим работникам свободы преподавания (ст. 44 Конституции РФ);

— предоставление педагогическим работникам прав и обязанностей, предусмотренных статьями 23, 29, 41, 44 Конституции РФ (право на защиту своей чести и достоинства, право на свободу мысли и слова, на охрану здоровья) [14, с. 87].

Как отмечала В.В. Спасская, основы современной системы законодательства об образовании в России сформировались в начале 90-х годов ХХ века. Огромное позитивное значение для развития системы образования имело принятие Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон № 3266-1), нормы которого конкретизировались после принятия Конституции РФ. Правовой статус учителя по Закону № 3266-1 изменялся, прежде всего, потому, что модернизировалось российское общество, изменялась его институциональная структура. Кроме того, на личностном уровне изменение правового статуса было обусловлено изменением ценностного сознания личности [13].

В.В. Спасская подчеркивала, что нормы Конституции РФ и Закона № 3266-1 заложили правовые основы обновления отношений в этой сфере, выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы образования в период кризисного развития страны, но на их основе не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства об образовании, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в рассматриваемой сфере. Преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты права на образование и прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных отношений, возникновение на практике многочисленных конфликтов и споров [13].

Трудности, которые переживала система образования, во многом были связаны со спадом рождаемости в начале 1990-х годов, негативными тенденциями в области изменения правового статуса учителей, который определяется низким престижем профессии в обществе, низкой оплатой труда, большой рабочей нагрузкой.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [8] (далее — Закон № 273-ФЗ) отношения в сфере образования регулируются, прежде всего, Конституцией РФ, названным федеральным законом, другими федеральными законами, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Понятие образования как единого целенаправленного процесса воспитания и обучения, являющегося общественно значимым благом и осуществляемого в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупности приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенного объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов в ст. 2 Закона № 273-ФЗ дано именно в русле ст. 2 Конституции РФ [3].

Также в русле определения права на образование как одной из конституционных ценностей представлена в Законе № 273-ФЗ трактовка воспитания как деятельности, направленной на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства, и обучения как целенаправленного процесса организации деятельности обучающихся по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации к получению образования в течение всей жизни.

Как известно, профессиональный статус — динамичная система, которая трансформируется под воздействием ряда обстоятельств на макро- и микроуровне. На данную систему влияют процессы модернизации российского общества, изменения институциональной структуры и общества в целом. На профессиональный статус влияют образование учителя, особенности педагогической деятельности [15].

Закон № 273-ФЗ закрепляет понятие правового статуса педагогического работника как совокупности прав и свобод (в том числе академических прав и свобод), трудовых прав, социальных гарантий и компенсаций, ограничений, обязанностей и ответственности, которые установлены законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статус педагогических работников в названном федеральном законе установлен как особый (ч. 2 ст. 47).

Снижение престижа учительской профессии произошло из-за изменений социальной структуры российского общества, в результате чего была деформирована половозрастная структура педагогических коллективов.

Четкое определение прав и обязанностей учителя, правовая и социальная его защищенность является надлежащим условием для его плодотворной деятельности. Государство рассматривало повышение социального статуса работников образования как одну из приоритетных задач образовательной политики, как было отмечено в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года.

Приведем при этом два высказывания Александра Абрамова, члена-корреспондента РАО. «Cамое-то главное, что есть еще помимо статуса учителя, — по его мнению, — у нас резкое падение престижа образования, науки, культуры в стране. Можно по-разному относиться к советскому времени, но уважение к знанию, к ученому, к профессору — оно было». «Когда декларируется чисто экономический подход, а зарплата учителя зависит от качества, на деле это сводится к тому, что начинается битва за показатели качества, — говорит Абрамов. — [Учитель] превращается в человека, который каждый день оправдывает свою зарплату. В этой ситуации учитель зависим от директора школы, а директор — от управления образования» [12].

Одной из задач российского законодательства в сфере образования является четкое определение прав и обязанностей учителя, создание надлежащих условий для его плодотворной деятельности, правовой и социальной защищенности, поэтому уже в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года было определено, что государство рассматривает улучшение материального положения и повышение социального статуса работников образования как одну из приоритетных задач образовательной политики.

Педагогические работники наделены следующими правами и свободами вследствие конкретизации конституционной нормы ст. 44 Конституции РФ о гарантированности каждому свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания:

— свободой преподавания, которая связана со свободой выбора и использования педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и воспитания, применением авторских программ и методов обучения и воспитания в пределах реализуемой образовательной программы, отдельного учебного предмета, курса, дисциплины (модуля);

— правом выражения своего мнения;

— правом на невмешательство в профессиональную деятельность;

— правом на творческую инициативу;

— правом на осуществление научной, исследовательской деятельности, участие в разработках и во внедрении инноваций.

Кроме того, педагогический работник организации, осуществляющей образовательную деятельность, не вправе оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника (ч. 2 ст. 48).

Виды педагогической работы включают аудиторную (уроки) и неаудиторную (методическую, воспитательную и иную) (ч. 6 ст. 47 Закона № 273-ФЗ), вследствие чего Президентом РФ было выдвинуто следующее требование: «Нам нужны школы, которые не просто учат, что чрезвычайно важно, но и школы, которые воспитывают личность. Граждан страны — впитавших ее ценности, историю и традиции. Людей с широким кругозором, обладающих высокой внутренней культурой, способных творчески и самостоятельно мыслить» [9].

Однако сама по себе фиксация должностных обязанностей педагога в механизме реализации права на образование, как и фиксация системы ограничений, без установления особенностей его статуса не будет выполнять свою полноценную роль.

Выделение видов специальных статусов субъектов сферы образования обусловлено, прежде всего, фактическими обстоятельствами жизни самого индивида, позволяющими определить категории педагогов. Например, Закон № 273-ФЗ выделяет статусы учителей-логопедов, учителей-дефектологов (ч. 6 ст. 42).

Для выделения видов специальных статусов субъектов сферы образования — педагогов используем классификацию статусов обучающихся: детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей; детей с ограниченными возможностями здоровья; детей с девиантным поведением; иных обучающихся.

В этом случае выделим следующие категории педагогов:

— учителя и воспитатели, выполняющие обязанности по обучению, воспитанию детей с девиантным поведением;

— учителя и воспитатели, выполняющие обязанности по обучению, воспитанию детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей;

— учителя и воспитатели, выполняющие обязанности по обучению, воспитанию детей с ограниченными возможностями здоровья;

— учителя и воспитатели, выполняющие обязанности по обучению, воспитанию обучающихся — субъектов с общим социальным статусом [5, с. 4—12].

Статус педагога частично определяется в модельных законах.

В Постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств № 24-13 «О модельном законе “О статусе учителя”» [7,с. 208—217] (ст. 1) выделены следующие составляющие содержания статуса учителя:

— учитель имеет необходимое профессиональное образование и соответствующую квалификацию;

— работает в учреждениях общего, дошкольного, внешкольного образования, начального и среднего профессионального образования;

— выполняет учебную, научную, методическую, воспитательную, организационную и руководящую деятельность;

— содержание статуса учителя включает в себя права, обязанности и ответственность учителя, а также гарантии их реализации;

— содержание статуса учителя определяют условия и характер педагогической работы;

— учитель пользуется всеми правами и свободами гражданина, закрепленными конституцией государства.

Вполне закономерной является разработка и принятие специальных законов некоторых субъектов Российской Федерации, отдельных стран СНГ «О статусе учителя», определяющих социальное положение учительства и направленных на создание условий, обеспечивающих качественное улучшение правового положения учителей, реализацию гарантий их социальной защищенности.

Отметим, что Закон Киргизской Республики от 14.01.2001 № 9 «О статусе учителя» содержит следующее понятие: «Учитель — лицо, имеющее необходимое профессиональное образование и соответствующую квалификацию, работающее в учреждениях общего среднего, дошкольного и внешкольного образования, выполняющее учебную, научную, методическую, воспитательную, организационную и руководящую деятельность».

Высокое социальное положение и материальная независимость — необходимые условия успешной реализации функций педагога. Меры по улучшению правового и материального положения учителя являются объективно необходимым условием существования и функционирования их правового статуса.

Не менее важный элемент правового обеспечения процесса функционирования сферы образования — изучение правовых актов всеми работниками как при вступлении в должность, так и в процессе дальнейшей деятельности. Совершенно правильным представляется мнение Главы Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина о том, что «надо принципиально изменить подготовку учителей. Каждый педагогический вуз должен давать студентам добротную юридическую подготовку, невзирая на основной профиль будущего педагога» [10, с. 4].

Добротную юридическую подготовку будущему педагогу следует давать прежде всего, на наш взгляд, потому, что именно он — основное звено между личностью ребенка в сфере образования и проблемами становления гражданского общества, формирования этого самого гражданина, который или станет потом членом гражданского общества, или его интересы на всю оставшуюся жизнь будут вне интересов становления гражданского общества.

Перед педагогическими работниками стоит задача по формированию соответствующего общественного сознания, причем сознания как базы для демократического наследия.

Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ утвержден Профессиональный стандарт педагога (педагогическая деятельность в дошкольном, начальном общем, основном общем, среднем общем образовании) (воспитатель, учитель) [11], который устанавливает основную цель профессиональной деятельности данного вида — оказание образовательных услуг по основным общеобразовательным программам образовательными организациями (организациями, осуществляющими обучение).

Стандарт педагога устанавливает требования к образованию и обучению:

— высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование по направлениям подготовки «Образование и педагогика» или в области, соответствующей преподаваемому предмету (с последующей профессиональной переподготовкой по профилю педагогической деятельности);

— высшее профессиональное образование или среднее профессиональное образование и дополнительное профессиональное образование по направлению деятельности в образовательной организации.

Стандартом педагога предусмотрены ограничения; к педагогической деятельности не допускаются лица:

— лишенные права заниматься педагогической деятельностью в соответствии с вступившим в законную силу приговором суда;

— имеющие или имевшие судимость за преступления, состав и виды которых установлены законодательством Российской Федерации;

— признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке;

— имеющие заболевания, предусмотренные установленным перечнем.

Повышение статуса педагогов, таким образом, определяется как комплексная задача, которая будет решаться длительным периодом времени, причем не только на законодательном уровне. Должна создаваться система социальной защиты педагогов. Следует повышать уровень профессионального мастерства педагогов: учитель новой школы должен быть профессионально компетентным, соответствовать требованиям современного информационного общества. Требования к повышению квалификации влекут за собой иной порядок аттестации. Информация о сфере образования должна стать публичной. Нужно предусмотреть возможность передачи положительного опыта работы педагогов, например, возвратиться к идее создания педагогических классов.

Процесс изменений в статусе педагогического работника происходит постепенно: идеи, не соответствующие требованиям современного гражданского общества и государства, заменяются актуальными. Однако при анализе изменений в статусе учителя, воспитателя мы обнаружили и возвращение к одним и тем же идеям в разные периоды времени. Важно, что стабильность и преемственность развития законодательства об образовании основаны на конкретизации конституционных принципов равенства, справедливости, гарантирования прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Список литературы

1. Бондарь Н.С. Российское юридическое образование как конституционная ценность: национальные традиции и космополитические иллюзии. М., 2013.

2. Еремина Т.И. Законодательное регулирование правового статуса учителя в начале XX века: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006.

3. Матюшева Т.Н. Образование как общая ценность международного права // Теория и практика общественного развития. 2014. № 14.

4. Матюшева Т.Н. Право на образование — конституционно защищаемая духовная ценность // Современное право. 2008. № 12.

5. Матюшева Т.Н. Статус педагогического работника: соотношение общего, специального и индивидуального // Право и образование. 2014. № 5.

6. Морозова В.В. Правовой и социальный статус учителей дореволюционной России: дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.

7. О модельном законе «О статусе учителя» от 04.12.2004 № 24-13: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. 2005. № 35 (ч. 2).

8. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (в ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

9. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 12.12.2013. URL: http:// http://www.kremlin.ru/transcripts/17118 (дата обращения: 07.04.2015).

10. Правовой системе нужна информационная революция // Российская газета. 2007. 6 апр.

11. Профессиональный стандарт. Педагог (педагогическая деятельность в дошкольном, начальном общем, основном общем, среднем общем образовании) (воспитатель, учитель): утв. приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 18.10.2013 № 544н. URL: http://www.ug.ru/ uploads/files/new_standards (дата обращения: 07.04.2015).

12. Рейтинг системы образования напрямую зависит от статуса учителя в ней! URL: http://pedagog-prof.org/ (дата обращения: 07.04.2015).

13. Спасская В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.

14. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002.

15. Филиппов А.А. Социально-профессиональный статус школьного учителя в современной России: автореф. дис. ... канд. социол. наук. Пенза, 2012.

16. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. М., 2010.