Конституция как основной источник финансового права и финансовой политики в Российской Федерации и Республике Польша

УДК  342.417:347.73(470)(438)

Страницы в журнале: 116-120

Е. Руськовски,

доктор юридических наук, профессор Университета в Белостоке Польша, Белосток eugen@list.pl

Т.А. Николаева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономики и финансов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва ta.nikolaeva@migsu.ru

Анализируются положения Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Польша, регулирующие публичные правоотношения в сфере финансов и определяющие финансовую политику этих государств в условиях глобализации.  Отмечается важная роль конституционных норм и принципов в упорядочении источников финансового права и определении иерархии нормативных правовых актов, регламентирующих финансовую и экономическую деятельность государства.

Ключевые слова: Конституция РФ, Конституция Республики Польша, финансовое право, принципы финансового права, конституционные принципы финансовой политики.

Введение. Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [1], и Конституция РП, принятая Национальным собранием Республики Польша 2 апреля 1997 г. и утвержденная народом Республики Польша 25 мая 1997 г. [2], сыграли огромную роль в регулировании национального финансового права, одновременно определяя направление финансовой политики обоих государств. 

Конституционное регулирование финансовых отношений. Конституция РФ и Конституция РП придают публичным финансам особое значение. В Конституции РП большая часть финансово-правовых положений содержится в специальном разделе Х «Публичные финансы», но некоторые положения о публичных финансах есть и в других частях Основного закона. В России нет отдельной конституционной главы, регулирующей экономические, в том числе финансовые отношения, тем не менее многие конституционные нормы посвящены данной сфере правоотношений.

Конституционные положения, регулирующие публичные финансы, можно в основном разделить на следующие группы:

— принципы, определяющие специфику финансового законодательства (статьи 84, 89, 118, 123, 168, 190, 216, 217, 221, 222—225 Конституции РП; статьи 8, 15, 34, 35, 39, 41, 53, 55, 57, 71, 72, 74, 75, 83, 101—108, 110, 114, 124, 130, 132, 133 Конституции РФ);

— положения о публичных налогах и сборах (статьи 74, 75, 84, 123, 167, 168, 217 Конституции РП; статьи 57, 71, 72, 132 Конституции РФ);

— положения, посвященные государственному бюджету (статьи 146, 190, 204, 219—226 Конституции РП; статьи 71, 72, 132 Конституции РФ);

— положения, регулирующие правовой статус национального центрального банка и денежную политику (статьи 204, 227 Конституции РП; статьи 71, 75, 83, 103 Конституции РФ);

— положения о местных финансах (статьи 167, 168, ч. 2 ст. 171 Конституции РП; статьи  130, 132 Конституции РФ).

В конституциях обоих государств содержатся положения не только о публичных финансах, но и нормы, регулирующие иные экономические отношения, а также отношения, тесно связанные с экономическими. Например, в Конституции РП, как и в России, тесно связаны с финансовыми нормами положения об источниках права (статьи 87—94), о порядке принятия законов (статьи 118—124), проведении референдума (ст. 125), деятельности судов и трибуналов (статьи 173—201), Верховной палате контроля (статьи 202—207) и др. В России деятельности Счетной палаты РФ посвящены конституционные статьи 101—103.

Многие положения обеих конституций, напрямую не имеющие связи с публичными финансами, но предусматривающие определенные процедуры, а также регулирующие экономические, социальные и культурные права и свободы граждан (в том числе способы защиты этих прав), предопределяют в будущем объем и структуру публичных финансов. Это, например, право на двухинстанционное судопроизводство (как минимум) (ч. 1 ст. 176 Конституции РП), финансирование судов из федерального бюджета (ст. 124 Конституции РФ), право на социальное обеспечение в случае безработицы (ч. 2 ст. 67 Конституции РП), право на защиту от безработицы (ст. 37 Конституции РФ), право нетрудоспособных лиц на помощь государства (ст. 69 Конституции РП), право на бесплатное обучение в публичных школах (части 1 и 2 ст. 70 Конституции РП; ст. 43 Конституции РФ), право на равный доступ к медицинскому обслуживанию, финансируемому за счет государственных средств (ч. 2 ст. 68 Конституции РП; медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ)), право на пособия и пенсии (ст. 67 Конституции РП; ст. 39 Конституции РФ), обязанность охраны окружающей среды органами государственной власти (ч. 2 ст. 74 Конституции РП), обязанность каждого человека сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ) и т. п.

В основных законах обоих государств перечень экономических, социальных и культурных прав и свобод граждан определен широко, и это должно найти отражение в размере публичных расходов на их обеспечение и гарантирование, что является одной из главных обязанностей государства (ст. 2 Конституции РФ).

Нужно признать, что в Российской Федерации большинство финансовых отношений регулируется прежде всего конституционными нормами, несмотря на отсутствие в Конституции РФ специальной главы. В Конституции РП также содержатся положения основополагающего характера, например: «Республика Польша есть общее благо всех ее граждан» (ст. 1); «Республика Польша является демократическим правовым государством, осуществляющим принципы социальной справедливости» (ст. 2).

Опираясь на эти положения, Конституционный трибунал РП обобщил основные конституционные ценности в области права, иногда именуемые конституционными принципами. Некоторые из них прямо относятся к публичным финансам. Так, из ст. 1 Конституции РП вытекает принцип защиты финансового равновесия государства, а из ст. 2 — принципы lex retro non agit, охраны приобретенных прав и vacatio lеgis. Последний принцип применяется с особым вниманием в налоговом праве.

Учитывая объем и характер норм Конституции РП и ее влияние на финансовое право и публичные финансы, можно согласиться с суждением, что в Польше произошла конституционализация публичных финансов и финансового права, имеющая определенные последствия.

Сравнивая положения Конституции РП в сфере публичных финансов и финансового права с нормами конституций других государств Европейского союза, можно отметить следующее. Польское регулирование в рассматриваемой сфере относительно широко, разнообразно, а некоторым из конституционных положений на момент их введения был присущ новаторский характер. Это особенно относится к конституционному определению лимита государственного публичного долга. В последнее время такие нормы появились в конституциях некоторых других государств ЕС.

Влияние конституционных норм на упорядочение источников финансового права. До 1997 года качество источников финансового права в Польше было предметом всеобщей доктринальной критики. Принятие Конституции РП привело к значительному улучшению положения как в области финансового правопорядка в целом, так и конституционного регулирования системы источников права, применимых к сфере финансового права. Прямое действие Конституции РП (ч. 2 ст. 8) стало,  как и в Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ), новшеством.

Система конституционных источников права представлена в полном составе в качестве numerus clausus с указанием их внутренней иерархии. При этом положения главы III «Источники права» должны подвергаться целостному толкованию, так как легко допустить ошибку, ограничиваясь анализом только отдельных статей.

Опираясь на совокупное толкование указанной конституционной главы, можно установить следующую иерархию источников финансового права Польши:

— Конституция РП;

— международные договоры, ратифицированные с предварительного одобрения, выраженного в законе (ч. 1 ст. 89 Конституции РП). Аналогичные нормы содержит и Конституция РФ (ст. 15). Указанные акты имеют приоритет перед законами, если выявляются противоречия по данному вопросу (ч. 2 ст. 91 Конституции РП). Одним из таких международных договоров, относящихся к публичным финансам, является Европейская хартия местного самоуправления;

— правовые акты ЕС. «Если это следует из ратифицированного Республикой Польша договора, учреждающего международную организацию, устанавливаемое ею право применяется непосредственно, имея приоритет в случае коллизии с законами» (ч. 3 ст. 91 Конституции РП). В соответствии с положениями права ЕС общеобязательными нормативными актами в данной сфере являются учредительные договоры (трактаты), регламенты, директивы, решения органов ЕС;

— законы, в настоящее время играющие главную роль в правовом урегулировании публичных финансовых отношений. Основными законами в области публичных финансов, учитывая их предмет и системный характер, считаются Закон о публичных финансах от 27.08.2009 и Закон о налоговом производстве (Ordynacja podatkowa) от 29.08.1997. Они имеют одинаковую юридическую силу. При этом правовую силу закона определяют правила его вступления в силу или его действия (например, действие закона во времени или пространстве, общие или особенные законы и т. п.);

— международные договоры, ратификация которых не требует одобрения, выраженного в законе;

— распоряжения, которые принимаются органами, указанными в Конституции РП, на основании конкретного полномочия, содержащегося в законе, с целью его исполнения. Полномочие должно определять орган, компетентный для издания распоряжения, и круг вопросов, переданных для урегулирования, а также указания, касающиеся содержания акта (ч. 1 ст. 92 Конституции РП). В области публичных финансов распоряжения могут издавать Президент РП, Председатель Совета министров, Совет министров, министры; не может их издавать, например, Председатель Центрального национального банка Польши. Большинство распоряжений в области публичных финансов принимает министр финансов;

— акты местного права. Органы местного самоуправления, а также местные органы управления на основании и в пределах полномочий, выраженных в законе, устанавливают акты местного права, действующие на соответствующей территории. Принципы и порядок издания актов местного права определяются законом (ст. 94 Конституции РП). Известными актами местного права в области публичных финансов являются, например, постановления гминного совета об определении размера ставок налога на недвижимость. Не являются такими актами решения об утверждении местного бюджета органами муниципальных образований.

Как уже отмечалось, система источников финансового права с принятием Конституции РП была упорядочена, установлена более четкая их иерархия, однако сложный, порой запутанный характер правовых положений и низкое качество законодательной деятельности в данной отрасли права остаются серьезной проблемой.

Конституционные принципы финансовой политики государства. Учитывая специфику конституционных положений, нужно отметить, что прямое их влияние на средне- и долгосрочную финансовую политику государства является редкостью, несмотря на то что эта функция входит в полномочия Правительства РП. В Конституции РП можно найти не менее двух примеров преобладающего влияния конституционных установок.

Во-первых, ч. 5 ст. 216 Конституции РП установлено: «Нельзя получать займы, а также предоставлять финансовые гарантии и поручительства, вследствие которых государственный публичный долг превысит 3/5 стоимости годового валового национального продукта. Способ расчета стоимости годового валового национального продукта, а также государственного публичного долга определяется законом». Это положение корреспондирует с европейским стандартом публичных финансов, установленным Маастрихтским договором 1992 года. Согласно этому стандарту допустимый уровень публичного долга должен составлять 60% ВВП (в качестве одного из критериев конвергенции).

Ни одно из государств-членов или кандидатов в ЕС, кроме Польши, не ввело данный лимит во внутреннее законодательство. В результате уровень публичного долга таких стран, как Германия, Франция и Великобритания, за последние 15 лет значительно повысился, несмотря на то что власти ЕС прилагали значительные усилия для приостановления его роста. Все  это время публичный долг Польши находился на относительно стабильном уровне, оставаясь ниже конституционного лимита. Следовательно, можно признать, что умеренный на сегодняшний день уровень внешней задолженности Польши и факт, что страна находится среди государств — членов ЕС, имеющих наименьшую задолженность, является заслугой конституционного регулирования финансовых отношений.

Во-вторых, ч. 1 ст. 227 Конституции РП устанавливает, что Центральным банком РП является Польский национальный банк. Ему принадлежит исключительное право денежной эмиссии, установления и реализации денежной политики. Польский национальный банк несет ответственность за стоимость польской валюты. Согласно ч. 2 ст. 227 органами Польского национального банка являются Председатель национального банка, Совет по денежной политике и Правление национального банка. «Совет по денежной политике ежегодно устанавливает основные положения денежной политики и доводит их до сведения Сейма одновременно с представлением Советом Министров проекта закона о государственном бюджете. Совет по денежной политике в течение 5 месяцев с момента окончания бюджетного года представляет Сейму отчет об исполнении основных положений денежной политики» (ч. 6 ст. 227 Конституции РП).

Нужно отметить, что в Российской Федерации деятельности Центрального банка РФ посвящено меньшее количество конституционных норм (статьи 71, 75, 83, 103). Правовой статус Банка России регулируется Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Денежной единицей является рубль, введение и эмиссия других денег не допускаются. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Кандидатуру на должность Председателя Банка России представляет Государственной Думе Президент РФ, он же ставит перед данным органом вопрос от отстранении Председателя Банка России от должности.

В Польше находится в обороте злотый — национальная валюта, за стоимость которой несет ответственность Польский национальный банк. Согласно праву ЕС, в частности Маастрихтскому договору, Польша является государством, на которое распространяется дерогация, т. е. в Польше не введен в обращение евро со всеми вытекающими последствиями. В Маастрихтском договоре закреплена обязанность вступления каждого государства в еврозону, однако сроки вступления для отдельных государств — членов ЕС не определены: установлен дифференцированный подход к его выполнению. В Польше двукратно объявляли дату присоединения к еврозоне (с 1 января 2009 г. и с 1 января 2012 г.), но эти планы так и не были реализованы. Тому было несколько причин: породивший дискуссию экономический расчет ущерба и выгоды от введения евро; кризис в еврозоне; проблемы с равновесием сектора публичных финансов (в 2009—2015 годах на Польшу распространялась процедура чрезмерного дефицита); отрицательное отношение большинства общества к евро, а также представление части населения Польши о польской валюте как о символе государственной независимости. Сыграли здесь свою роль и конституционные положения, которые формируют и укрепляют осторожный подход к введению евро. Кроме того, принятие общей валюты требовало бы соответственных изменений Конституции РП, однако в существующей политической обстановке проведение таких изменений весьма затруднительно. Таким образом, положения Конституции РП смогли отстоять хождение национальной валюты в Польше и смогут выполнять такую функцию в будущем.

Заключение. Необходимо отметить, что важную роль в официальном толковании положений конституций разных государств играют органы конституционного контроля.

Конституционный Суд РФ выработал многочисленные правовые позиции в сфере конституционных финансовых отношений, комментируя нормы Конституции РФ и отраслевое законодательство, являющиеся источниками российского финансового права. Большинство обращений в КС РФ касается вопросов конституционной экономики, в том числе финансовых отношений.

Необходимым условием действия Конституции РП является деятельность Конституционного трибунала РП. С декабря 2015 года в Польше продолжается кризис, связанный с функционированием данного органа. Отсутствие его решений делает Конституцию РП декларативным актом. Хотелось бы надеяться, что упомянутый кризис быстро закончится, чем обеспечит Конституции РП ведущую роль в регулировании отношений в сфере публичных финансов и дальнейшее развитие финансового права.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Конституция Республики Польши (принята Национальным собранием Республики Польша 2 апреля 1997 г.) // Вестник законодательства. 1997. № 78. Поз. 483.