Консультативная юрисдикция Международного cуда ООН

УДК 341:347
 
А.С. СМБАТЯН,
соискатель кафедры международного права РУДН,  заместитель директора департамента договорных и международных корпоративных дел ОАО «Мечел»
 
Для предотвращения эскалации международных конфликтов и обеспечения единства международно-правовой системы большое значение имеет повышение роли Международного суда ООН (далее — Суд) в мирном урегулировании международных споров и разъяснении содержания норм и принципов международного права. Причем вторая задача не менее важна, чем первая, особенно в свете попыток отдельных государств и международных организаций принижать значение принципов международного права и толковать их в угоду политической конъюнктуре (например — решение «косовского» вопроса). 
 
Активная деятельность Суда, который, являясь самым авторитетным органом международного правосудия, имеет статус primus inter pares, принципиально важна для современных международных отношений. Однако в силу ряда причин потенциал Суда в области урегулирования споров остается весьма недооцененным. С одной стороны, принцип согласительной юрисдикции Суда следует рассматривать в качестве фактора, препятствующего эффективному урегулированию международных споров и сдерживающего развитие международного права. С другой стороны, указанный принцип — это залог обеспечения одного из основополагающих, системообразующих принципов международного права — принципа суверенного равенства государств. Своего рода компромиссом могло бы стать расширение компетенции Суда в области консультативных заключений.
Консультативная юрисдикция Постоянной палаты международного правосудия (далее —Постоянная палата). Положения о консультативной функции Постоянной палаты изначально не были включены в ее Статут. Постоянная палата рассматривала консультативные заключения на основании ст. 14 Устава Лиги Наций, а соответствующие дополнения в Статут были внесены гораздо позже.
И все же консультативная юрисдикция Постоянной палаты всегда была крайне важной составляющей ее деятельности, о чем свидетельствуют выводы, сделанные в одном из ежегодных докладов Постоянной палаты: «Статут не упоминает консультативные заключения, но оставляет полностью на усмотрение Суда урегулирование процедурных вопросов. Суд в рамках предоставленных ему полномочий намеренно уподобил процедуру подготовки консультативных заключений процедуре судопроизводства. Результат в полной мере оправдал предпринятые меры. В настоящее время Суд, будучи судебным органом, пользуется авторитетом, в значительной степени благодаря деятельности по подготовке консультативных заключений и тому, что эта деятельность проистекает в рамках судопроизводства. На самом деле при фактическом наличии спорящих сторон различия между спорными делами и консультативными делами являются формальными. Основное различие состоит в том, каким именно образом вопрос поступает в Суд. И даже это различие практически исчезает, как это произошло в “тунисском” вопросе. Таким образом, точка зрения о том, что консультативные заключения не обладают обязательной юридической силой, носит скорее теоретический, нежели практический характер»[1]. 
В 1923 году Совет Лиги Наций обратился в Постоянную палату с запросом о консультативном заключении на предмет того, содержал ли подписанный в 1920 году российско-финлянд-
ский договор, касавшийся Восточной Карелии, положения, накладывавшие на российскую сторону обязательства международного характера в отношении Финляндии.
В ответ в Постоянную палату была направлена телеграмма с изложением позиции Москвы по данному вопросу, в которой, в частности, говорилось: «Правительство России в безусловной форме отвергает попытки так называемой Лиги Наций по вмешательству в вопрос внутреннего положения Карелии и утверждает, что любые попытки со стороны любого государства по применению в отношении России статьи Устава, касающейся споров между одним из ее членов и государством-нечленом, будут рассмотрены российским правительством в качестве враждебного акта по отношению к российскому государству: российское правительство категорически отвергает представление любой части поставленного вопроса на рассмотрение Лиги Наций либо Постоянной палаты»[2]. 
Постоянная палата, рассматривая данный запрос, провозгласила один из основополагающих принципов международного судопроизводства: ни одно государство не может вопреки своему согласию быть принужденным к представлению спора на рассмотрение арбитража либо к его урегулированию каким-либо иным способом в области мирного урегулирования международных споров[3]. Постоянная палата также пояснила, что поставленный Советом Лиги Наций вопрос не был каким-то абстрактно правовым, а касался предмета разногласий между Финляндией и Россией и мог быть разрешен посредством изучения фактов, лежащих в основе спора. Постоянная палата пояснила, что ответ на запрос был бы в существенной степени равнозначен разрешению спора между сторонами. Суд, будучи судебным органом, даже при подготовке консультативных заключений не может отступать от ключевых правил, которыми он руководствуется[4]. Таким образом, Постоянная палата отказалась от подготовки запрошенного консультативного заключения.
Консультативная юрисдикция Международного суда ООН. В соответствии со ст. 65 Статута Суд может, но не обязан давать консультативные заключения по правовым вопросам по запросам органов и специализированных учреждений системы ООН. В отсутствие у Суда обязательной юрисдикции его загруженность является достаточно низкой, особенно в сравнении с другими органами международного правосудия, такими как, например, орган по разрешению споров Всемирной торговой организации. Примерно треть из общего числа дел, рассмотренных Судом, приходится на консультативные заключения: с 1946 года было представлено немногим более 20 запросов. Столь низкая востребованность Суда в сфере осуществления им консультативной юрисдикции обусловлена двумя причинами: не отвечающим современным реалиям ограничением числа субъектов, имеющих право запрашивать консультативные заключения, и непоследовательной, порой даже необоснованной позицией Суда в вопросах принятия и отклонения соответствующих запросов.
В этом смысле весьма интересным представляется консультативное заключение о правовых последствиях строительства стены на оккупированной палестинской территории[5]. В декабре 2003 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой просила Суд вынести консультативное заключение о «правовых последствиях строительства стены, которая сооружается Израилем на оккупированной палестинской территории, включая Иерусалим и его окрестности». Несмотря на то что с юридической точки зрения в данном вопросе не было ни истца, ни ответчика, очевидно, что фактически ответчиком являлось государство Израиль. В ответ Израиль представил возражения, в частности, указывая на отсутствие у Суда юрисдикции рассматривать данный запрос, поскольку Израиль не давал согласия на юрисдикцию Суда, а запрос касается спора Израиля с Палестиной;  также Израиль пояснил, что никогда не даст согласия на рассмотрение этого многоаспектного спора Судом, и подчеркнул, что стороны неоднократно договаривались об урегулировании данного вопроса в ходе переговоров, включая возможность достижения договоренности о его передаче на рассмотрение арбитража. Израиль также ссылался на максиму nullus commodum capere potest de sua injuria propria в обоснование того, что Суд не должен давать консультативное заключение по представленному вопросу[6].
Несмотря на указанные возражения, Суд вынес запрошенное Генеральной Ассамблеей ООН консультативное заключение, в котором указал, что строительство Израилем стены на оккупированной палестинской территории противоречит международному  праву.
Позиция Суда по рассмотренному прецеденту принципиально отличается от позиции Постоянной палаты по прецеденту статуса Восточной Карелии, хотя оба запроса содержали просьбы о консультативных заключениях не по абстрактным вопросам, а в связи с конкретной спорной ситуацией. Постоянная палата учла мнение России, не являвшейся членом Лиги Наций, в то время как Суд фактически проигнорировал мнение Израиля, являющегося членом ООН.
В обоснование своей позиции о наличии юрисдикции Суд неоднократно ссылался на одно из своих ранних и весьма неубедительных консультативных заключений о толковании мирных договоров Болгарии, Венгрии и Румынии. Несмотря на возражения указанных стран против юрисдикции Суда по рассмотрению данного запроса, Суд принял решение о наличии своей юрисдикции, указав, что процедуры рассмотрения спорных дел и запросов о консультативном заключении принципиально различаются[7]. В этой связи заслуживает внимания представленное по данному делу особое мнение судьи С.Б. Крылова: «По моему мнению, аргументы, изложенные Постоянной палатой, должны быть приняты и в данном деле. Результатом должен стать отказ в предоставлении испрашиваемого заключения. Принцип независимости государств является одним из фундаментальных принципов международных отношений. Он подтвержден в статье 2 (параграф I) Устава ООН, в котором изложен принцип суверенного равенства государств»[8].
Значение и прецедентный характер консультативных заключений. На консультативные заключения Суда, в отличие от решений, не распространяются положения ст. 59 Статута Международного суда. Однако это никак не влияет на значение консультативных заключений. Несмотря на то что де-юре консультативные заключения не обладают обязательной силой, их практическое значение не уступает значению судебных решений. В своем особом мнении, касавшемся упомянутого заключения о толковании мирных договоров Болгарии, Венгрии и Румынии, судья Винярский (Winiarski) отмечал, что «формально консультативные заключения не носят обязательного характера ни для государств, ни для запросивших их организаций, а принцип res judicata к ним неприменим; но Суд должен, ввиду своего высокого назначения, придавать им большое юридическое значение и моральный авторитет»[9]. Судья Зоричич (Zoriсic), соглашаясь с мнением судьи Винярского, указал, что «консультативные заключения Суда обладают таким же авторитетом, что и его решения, и цитируются юристами, придающими им такую же важность, что и решениям. Сам Суд ссылается на свои предыдущие консультативные заключения, так же как и на решения»[10].
Консультативные заключения Суда обладают прецедентным характером. При рассмотрении спорных и консультативных дел Суд достаточно часто  ссылается не только на собственные консультативные заключения, но и на заключения, подготовленные Постоянной палатой. Таким образом, Суд не делает различий между своими решениями и консультативными заключениями, поскольку как те, так и другие являются авторитетным изложением международно-правовых норм и принципов. Судья Суда Де Кастро (De Castro) отмечал, что консультативные заключения [Суда] обладают не меньшим авторитетом, чем решения. Существует, безусловно, отличие, вытекающее из принципа res judicata, применимого к решениям, но оно ограничивается сторонами спора (vis relavita: ст. 59 Статута). С другой стороны, основания, на которых базируются решения (ст. 56 Статута), рассматриваются в качестве образующих dicta prudentium и их значение в качестве источника права (ст. 38 Статута) вытекает не из какой-либо иерархической власти (tantum valet auctoritas quantum valet ratio), но из обоснованности аргументации (non ratione imperio, sed rationis imperio). Подобно аргументации, лежащей в основе решений, обоснование и резолютивная часть консультативных заключений наделены (по крайней мере потенциально) общепризнанным авторитетом даже по отношению к государствам, которые не принимали участия в процедуре, и таким образом могут вносить вклад в формирование новых норм международного права (ст. 38, п. 1 (d) Статута)[11]. Следовательно, есть основания полагать, что консультативные заключения Суда являются auctoritas rei judicate.
Мнение Суда по тем или иным вопросам, пусть даже не обладающее de jure обязывающим характером в контексте ст. 59 Статута, оказывает  непосредственное влияние не только на поведение субъектов международного права, но и на процесс осуществления правосудия национальными и международными органами  правосудия. В условиях увеличения числа последних последовательность толкования и применения международно-правовых норм и принципов приобретает ключевое значение.
Расширение компетенции Международного суда  ООН по подготовке консультативных заключений. Одним из системных факторов, серьезнейшим образом препятствующих эффективной деятельности Суда, является отсутствие у него обязательной юрисдикции. По этой причине назрела необходимость выработки мер, направленных на повышение роли Суда в урегулировании международных споров и предоставление Суду более широких возможностей по разъяснению норм международного права. Однако, учитывая, что юрисдикция Суда носит универсальный характер, представляется крайне проблематичным, а точнее, абсолютно невозможным по политическим причинам пересмотр Статута Суда с целью придания юрисдикции Суда обязательного характера.
В то же время основной функцией Суда могло бы стать не разрешение споров, а именно разъяснение норм и принципов международного права путем подготовки консультативных заключений. Решению указанной задачи помогло бы предоставление Суду более широких полномочий по подготовке консультативных заключений, что не только способствовало бы предотвращению международных споров, но и внесло вклад в развитие международного права. В частности, правом запрашивать консультативные заключения по абстрактным правовым вопросам следует наделить всех членов ООН, а также некоторые международные организации, не входящие в систему ООН. При этом юрисдикция на рассмотрение таких запросов должна быть безусловной. Поскольку увеличение числа субъектов, имеющих право запрашивать консультативные заключения, приведет к перегруженности Суда, данный вопрос может быть разрешен путем определения признаков, при наличии которых возникает право на соответствующий запрос, а также критериев, при несоответствии которым Суд может отказать в рассмотрении запроса. Что касается запросов по вопросам, являющимся предметом спора между двумя либо более государствами, то их рассмотрению в обязательном порядке должно предшествовать согласие заинтересованных государств на юрисдикцию Суда. Такой подход полностью соответствует принципу суверенного равенства государств.
Расширение консультативной юрисдикции Суда будет способствовать повышению авторитета международного права и обеспечению незыблемости его основополагающих принципов.
 
Библиография
1  Fourth Annual Report of the Permanent Court of International Justice. Series E. № 4, June 15th 1927 — June 15th 1928. P. 76.
2  Status of Eastern Carelia, Advisory Opinion, 1923 PCIJ. Series B. № 5. Р. 12—13.   
3  Ibid. Р. 27.
4  Ibid. Р. 28—29.
5  Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion. ICJ Report. 2004.
6  Ibid. Р. 152—163.
7  Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania. ICJ Report. 1950. Р. 72.
8  Ibid. Р. 109, Judge Krylov dissenting opinion.
9  Ibid. Р.  91, Judge Winiarski dissenting opinion.
10  Ibid, Р. 101, Judge Zoriсic dissenting opinion.
11  Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970). ICJ Report. 1971. Р. 173—174.