Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как юридической категории

УДК 346.3

Страницы в журнале: 85-89

Е.А. Свининых,

кандидат юридических наук, доцент Московского пограничного института ФСБ России Россия, Москва evg1997@yandex.ru

Раскрывается понятие контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как юридической категории. На основе изучения отечественного законодательства и взглядов российских правоведов дается определение этому понятию. В качестве основного метода исследования используется формально-юридический метод. Телеологическое (целевое) толкование легальной дефиниции понятия «контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и анализ указанных законодателем структурных элементов контрактной системы позволяют автору заключить, что рассматриваемая система представляет собой совокупность складывающихся между определенными лицами правовых отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством закупок.

Ключевые слова: государственные закупки, муниципальные закупки, публичные закупки, государственный контракт, муниципальный контракт, контрактная система, государственный заказ.

С  принятием Федерального закона от 05.04.2013  № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) [9] в российском праве появилось новое понятие — контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок). В связи с этим представляется необходимым раскрыть это понятие в первую очередь как юридическую категорию и установить соотношение этой категории с уже разработанными в юридической науке понятиями.

Кроме того, применение законодателем термина «система» ориентирует исследователя на определение возможности использования системного подхода для выявления и обоснования системных связей между составляющими описываемое правовое явление компонентами. Системный подход обладает весьма обширным категориальным аппаратом, но самое главное — он позволяет дать целостную характеристику исследуемого объекта, воедино связав его различные стороны.

Понимание контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок в законодательстве и юридической науке.

Е.А. Малыхина считает, что контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок представляет собой определенный механизм, созданный для регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд [7, с. 20]. Из этого следует, что под контрактной системой она понимает совокупность правовых средств (правовых норм, индивидуальных правовых предписаний и др.). Ведь регулирование различных общественных отношений достигается именно с их помощью [1, с. 211].

Позиция Е.А. Малыхиной расходится с легальной дефиницией рассматриваемой категории. Согласно п. 1 ст. 3 Закона № 44-ФЗ состав контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок образует совокупность двух элементов: первый — участники контрактной системы, второй — действия, осуществляемые этими участниками в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок и направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Очевидно, что указанные в Законе № 44-ФЗ элементы нельзя признать правовыми средствами. Если участники контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок являются субъектами регулируемых общественных отношений, то совершаемые ими в соответствии с законодательными предписаниями действия относятся к актам реализации права [15, с. 269], а не правового регулирования.

В юридической литературе встречаются ошибочные взгляды на контрактную систему в сфере государственных и муниципальных закупок исключительно как на совокупность ее участников [6, с. 21—26]. Эта позиция аргументируется ссылкой на положения Закона № 44-ФЗ. Однако такое мнение не выдерживает критики, потому что, как уже указывалось выше, законодатель указывает на еще один компонент контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок — совершаемые участниками этой системы действия.

А.Н. Борисов и Т.Н. Трефилова выделяют помимо прямо названных законодателем элементов контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок еще один элемент — единую информационную систему (далее — ЕИС) как основу информационного обеспечения контрактной системы [3, с. 12]. Данная точка зрения также не соответствует Закону № 44-ФЗ. В нем прямо упомянуты случаи, когда ЕИС может и не использоваться. Из этого следует невозможность признания ЕИС обязательным элементом контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок.

Е.П. Чорновол, исходя из анализа законодательного определения контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок, понимает под ней совокупность правовых связей различной отраслевой принадлежности частного и публичного порядка, формирующихся на основании действий ее субъектов применительно к отдельным стадиям процесса государственных и муниципальных закупок [16, с. 42—46].

Трудно сказать, почему Е.П. Чорновол не оперирует устоявшейся юридической терминологией, а использует в своей дефиниции необщепринятый термин «правовая связь». Можно лишь предположить, что тем самым ученый пытается уйти от применения в предлагаемом им определении понятия «правоотношение». Ведь, по его мнению, контрактные отношения не могут отождествляться с контрактной системой в сфере государственных и муниципальных закупок. В качестве аргумента своей позиции исследователь указывает, что они — не результат, а предмет правового регулирования [16, с. 42—46]. Вместе с тем в развернутой дефиниции контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок Е.П. Чорновол без всяких объяснений отказывается от использования понятия «правовая связь» и заменяет его понятием «правоотношение». Более того, к контрактной системе отнесены правоотношения, возникающие в силу совершения их участниками действий по осуществлению закупок, т. е. в том числе и ранее исключенные автором из состава этой системы контрактные отношения. Не объясняет Е.П. Чорновол и выделение в качестве компонента контрактной системы правоотношений, а не прямо названных законодателем участников контрактной системы и совершаемых ими действий. Отсутствие аргументации вызывает сомнения в обоснованности его суждений.

В то же время итоговый вывод Е.П. Чорновола является, на наш взгляд, правильным. Законодатель использует термин «система» в целях объединения в рамках понятия «контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок» целой группы общественных отношений, регулируемых закрепленными в Законе № 44-ФЗ правовыми нормами. В легальной дефиниции контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок называются ее компоненты, одновременно образующие структуру правоотношения: его субъекты и объект. Участники контрактной системы являются субъектами правоотношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в связи с планированием и осуществлением закупок. Совершаемые же ими при этом действия представляют собой объект правоотношения с точки зрения монистической теории [1, с. 394—395; 10, с. 387], т. е. поведение обязанного лица, на которое вправе притязать управомоченный. Ведь действия участников контрактной системы совершаются в соответствии с требованиями диспозиции правовых норм, закрепленных в законодательстве Российской Федерации о контрактной системе.

Вышеизложенное позволяет рассматривать контрактную систему в сфере государственных и муниципальных закупок как совокупность складывающихся между определенными лицами правовых отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством закупок.

Компоненты контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок как юридической конструкции. Контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок включает в себя правовые отношения, складывающиеся при планировании, осуществлении государственных и муниципальных закупок, мониторинга, аудита и контроля в сфере указанных закупок. К данным правовым отношениям относятся и правоотношения, складывающиеся в рамках государственного оборонного заказа (далее —ГОЗ). К такому выводу позволяют прийти содержащиеся в Законе № 44-ФЗ бланкетные нормы, отсылающие к положениям Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее — Закон № 275-ФЗ) [8] в части, касающейся особенностей регулирования отдельных правовых отношений при формировании и размещении ГОЗ (см., например, ч. 2 ст. 16 Закона № 44-ФЗ).

В Законе № 275-ФЗ ГОЗ понимается двояко: как задание, обязательное для государственного заказчика ГОЗ (п. 1 ст. 3 Закона № 275-ФЗ), и как конкретные требуемые товары, работы или услуги (ч. 2 ст. 4 Закона № 275-ФЗ).

Наиболее удачным следует признать понимание ГОЗ как потребностей Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также в продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, которые определены нормативным правовым актом Правительства РФ и удовлетворяются посредством размещения заказа в установленном законом порядке с заключением государственного контракта. Такой подход позволяет четко разграничить закупки, осуществляемые в рамках и вне рамок ГОЗ.

Отношения, формирующие контрактную систему в сфере государственных и муниципальных закупок, различны по своей правовой природе. Они могут быть как публично-, так и частноправовыми. А.В. Демкина предлагает разграничивать отношения по правовой природе в зависимости от этапа закупочного процесса [5, с. 102]. Данное предложение лишено смысла, так как, в частности, на этапе исполнения государственного контракта могут возникать как публично-правовые, так и частно-правовые отношения (например, гражданско-правовые отношения возникают из государственного контракта, а административно-правовые — в ходе осуществления уполномоченным органом контроля за соответствием поставленного товара условиям контракта (п. 5 ч. 8 ст. 99 Закона № 44-ФЗ)). Поэтому правильным представляется применение для определения правовой природы отношений, возникающих в сфере государственных и муниципальных закупок, традиционного критерия — метода правового регулирования.

Состав охватываемых контрактной системой в сфере государственных и муниципальных закупок правоотношений объясняется необходимостью комплексного регулирования общественных отношений по обеспечению государственных нужд, включая не только стадию определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), но и стадии планирования закупок, заключения и исполнения контрактов. По мнению специалистов, это позволяет минимизировать риски коррупции и неисполнения контрактных обязательств [13, с. 20].

Легальное определение контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок страдает внутренним логическим противоречием. С одной стороны, в нем указана цель действий участников контрактной системы в сфере закупок — обеспечение государственных и муниципальных нужд. С другой стороны, к участникам этой системы отнесены, например, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок. Нормотворческая деятельность и контроль в сфере закупок направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд не прямо, а косвенно. В частности, основная цель контроля состоит в проверке соблюдения требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе. В свою очередь, обеспечение соблюдения правовых предписаний в сфере государственных и муниципальных закупок способствует обеспечению государственных и муниципальных нужд.

Полагаем, что правоотношения по осуществлению нормативно-правового регулирования, так же как и по осуществлению контроля, аудита в сфере закупок, мониторинга закупок должны быть включены в контрактную систему в сфере государственных и муниципальных закупок. Хотя лежащие в основе этих правоотношений действия не направлены непосредственно на обеспечение государственных и муниципальных нужд, совершение этих действий способствует этому, обеспечивает достижение указанной цели.

Контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок с точки зрения общей теории систем. Отправная точка на пути изучения контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок как системного образования — обоснование ее в качестве такового. Использование законодателем понятия «система» еще не означает, что описываемое с его помощью явление является системным образованием. В.Н. Садовский пишет, что введение системы как особой теоретической конструкции зачастую вызвано лишь необходимостью описания множества сложных объектов исследования, для которых характерна целостность их поведения, относительная самостоятельность частей, иерархическое строение объектов и пр. [11, с. 81].

Вместе с тем применение системного подхода как метода научного познания наиболее эффективно при изучении не всяких, а прежде всего органически целостных систем [12, с. 6]. К последним можно отнести далеко не любую совокупность пусть и взаимосвязанных элементов. Например, признаваемое органической системой целостное образование обладает свойством интегративности. Это свойство органической системы выражается в наличии у указанного образования совокупности свойств, не присущих составляющим его компонентам [14, с. 397].

Таким образом, системный подход целесообразно применять только в том случае, если признаки системности рассматриваемого нами явления — контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок — соответствуют признакам органической системы.

В.Н. Садовский констатирует внушительное многообразие подходов к определению понятия «система» [11, с. 78]. Довольно простым, по словам Д.И. Дедова, является определение системы как совокупности взаимосвязанных между собой элементов [4, с. 20]. Если использовать данное определение, то, конечно, контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок представляет собой систему взаимосвязанных правоотношений, часть из которых последовательно развивается и сменяет друг друга. Однако В.Н. Садовский отмечает, что в научной литературе неоднократно указывалось на граничащую с эмпирической бессодержательностью предельную общность описанного Д.И. Дедовым подхода к определению системы. Понимание системы через указание признаков «множество элементов», «отношения и связи между элементами» оказывается недостаточным [11, с. 90, 92]. На основании этих признаков допускается включение в понятие «система» как системных образований, так и просто совокупных элементов.

В.Н. Садовский считает, что исходными при метатеоретическом анализе понятия «система» являются принципы целостности и иерархичности [11, с. 104—105]. Целостность (эмерджентность), например, по И.В. Блаубергу и Б.Г. Юдину, характеризуется новыми качествами и свойствами, не присущими отдельным частям (элементам), но возникающими в результате их взаимодействия в определенной системе связей [2, с. 16].

Для контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок не характерно свойство целостности. У нее нет новых свойств, которые отсутствовали бы у образующих ее элементов. Возникают проблемы и с определением иерархической структуры такой системы.

Таким образом, контрактная система в сфере государственных и муниципальных закупок представляет собой не системное образование, а совокупность элементов, объединенных единой целью (результатом, к которому стремятся участники контрактной системы) —обеспечением публичных нужд.

Следовательно, под контрактной системой в сфере государственных и муниципальных закупок следует понимать совокупность взаимосвязанных отношений различной правовой природы, складывающихся между законодательно определенными субъектами в связи с планированием и осуществлением государственных и муниципальных закупок по правилам Закона № 44-ФЗ. Данное определение позволит уточнить в последующих исследованиях отдельные параметры функционирования контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. М.: Проспект, 2011.  С. 211, 394— 395.

2. Блауберг И.В., Юдин Б.Г. Понятие целостности и его роль в научном познании: моногр.  М., 1972. С. 16.

3. Борисов  А.Н., Трефилова Т.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный). М., 2013. С. 12.

4. Дедов Д.И. Системные факторы права. М.:  «Стартап», 2013. С. 20. URL: http://books.strtp.ru/books/sistemnye-faktory-prava.html

5. Демкина А.В. Государственные и муниципальные закупки: проблемы применения гражданско-правовых санкций: моногр. / науч. ред. Л.Ю. Михеева.  М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.  С. 102.

6. Косарев К.В. Некоторые проблемы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //  Право и экономика. 2013. № 7.  С. 21—26.

7. Малыхина Е.А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: особенности финансово-правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук.  Саратов, 2015. С. 20.

8. О государственном оборонном заказе: федер. закон от 29.12.2012  № 275-ФЗ // Собрание законодательства РФ.  2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7600.

9. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ.  2013.  № 14. Ст. 1652.

10. Поляков А.В., Тимошина Е.В. Общая теория права: учеб. СПб.: Издательство СПбГУ, 2015.  С. 387.

11. Садовский В.Н. Основания общей теории систем: логико-методологический анализ: моногр.  М.: Наука, 1974.  С. 78, 81, 90, 92, 104—105.

12. Самощенко И.С. Структура советского законодательства  // Система советского законодательства / отв. ред. И.С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1980. С. 6. 

13. Система госзакупок: на пути к новому качеству: доклад Государственного университета — Высшей школы экономики / рук. проекта А.А. Яковлев. М., 2010. С. 20. URL: https://www.hse.ru/data/2010/04/06/1218058441/goszakup.pdf

14. Сырых В.М. История и методология юридической науки: учеб.  М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.  С. 397.

15. Теория государства и права. Ч. 2. Теория права: учеб.  / под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало-М, 2011.  С. 269.

16. Чорновол Е.П. Понятие контрактной системы России в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Право и экономика.  2015. № 4.  С. 42—46.