Контроль дорожного движения — общая задача милиции

С.Н. ДМИТРИЕВ,

кандидат юридических наук, полковник милиции

Одна из основных угроз жизни и здоровью людей исходит от массового и повсеместного использования транспортных средств (ТС) — источников повышенной опасности. Ущерб от ДТП в России, соотнесенный с темпом ее автомобилизации, в несколько раз превышает соответствующие параметры развитых стран. В 1995—2002 гг. на дорогах в среднем ежедневно погибали более 90 человек и около 600 получали ранения, совокупный материальный ущерб составлял свыше 547 млн руб. в день. Падение уровня транспортной дисциплины участников дорожного движения влечет дальнейший рост аварийности. Стремительно развивается нелегальный автомобильный бизнес, сопровождающийся кражами ТС, нападениями на их владельцев и пассажиров, хищениями перевозимых грузов, а также другими преступлениями.

Оценка состава и содержания элементов государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения (БДД), а также реальных взаимоотношений между ними не дает оснований считать их сформировавшимися и эффективными. Нет четких рамок их ответственности, порядка использования имеющихся у них ресурсов для осуществления профилактических мероприятий как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом органы власти поддерживают преимущественно административно-правовые способы воздействия на сферу дорожного движения. Пока только теоретически в транспортной системе России можно выделить:

а) подсистему обеспечения дорожного движения, включающую ведомства и учреждения, ответственные за проектирование, производство, техническую эксплуатацию и экологическую безопасность ТС, дорожно-транспортной инфраструктуры, обучение и медицинское обслуживание участников дорожного движения и решение других вопросов, оказывающих влияние на БДД;

б) подсистему контроля дорожного движения, в состав которой с определенными оговорками следует отнести ведомства, обладающие соответствующими межотраслевыми контрольно-надзорными функциями (МВД России, Российскую транспортную инспекцию Минтранса России, Гостехнадзор Минсельхоза России во взаимодействии с Госстандартом России, Госкомстатом России, Госгортехнадзором, а также некоторые специализированные ведомственные службы — ВАИ Минобороны России и Внутренних войск МВД России, службы безопасности движения автотранспортных предприятий, фирм).

В настоящее время государственная система БДД только формируется, эффективные структуры управления ею отсутствуют, что свидетельствует об определенном разобщении составляющих ее элементов. Это обусловливает стремление учреждений, привлекаемых в качестве разработчиков, исполнителей, экспертов и координаторов тех или иных мероприятий, предусмотренных федеральными либо региональными программами, решать лишь те задачи, которые в наибольшей мере отвечают их собственным потребностям, позволяют получить дополнительные кадровые, материально-технические ресурсы и укрепить административно-правовой статус. В первую очередь это касается не подчиненных друг другу органов, выполняющих основной объем работ в рамках указанных программ.

Организационно-структурная независимость и узкая специализация данных учреждений в условиях относительной автономии на различных этапах функционирования объективно порождает множество противоречий между ними и интересами системы БДД в целом, что отрицательно сказывается на ее (системы) способности оказывать управляющее воздействие на транспортный процесс. Согласно действующему законодательству России наряду с комиссиями ведущую роль в системе обеспечения безопасности движения должен играть Минтранс России, на который возлагаются функции по проведению государственной политики, осуществлению управления в области транспортного комплекса и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти[1]. Основной объем работы по выполнению задачи государственного контроля и надзора в сфере дорожного движения возлагается на специализированные органы, наделенные соответствующими надведомственными властными полномочиями, и прежде всего на Госавтоинспекцию.

Феномен полицейской деятельности в сфере дорожного движения свойствен практически всем странам мира, но в общем балансе трудоемкости данного вида мероприятий, проводимых в России, на ГАИ приходится свыше 90%. Это позволяет говорить о наличии определенной предметно-функциональной монополии этой службы. При этом спектр ее функций не имеет аналогов среди отечественных и зарубежных органов внутренних дел. Для выполнения этих функций в состав ГАИ включены автотехническая инспекция, дорожная инспекция, подразделения организации дорожного движения, информационного обеспечения, регистрационно-экзаменационной работы, дорожно-патрульная служба (ДПС) и др. Объем административно-юрисдикционной деятельности ГАИ беспрецедентен. Ежегодно ею выявляется свыше 40 млн правонарушений, в числе которых преобладают формальные деликты, хотя свыше 90% ДТП связаны с правонарушениями динамического плана (превышение установленной скорости движения, неправильный обгон, несоблюдение безопасной дистанции между ТС и т. п.). Проводимая с середины 1998 года кампания по реформированию деятельности ГАИ не оказала существенного влияния на динамику дорожно-транспортной аварийности, обеспечение законных прав граждан и предупреждение коррупции среди сотрудников ДПС. Мощный административный прессинг вызывает активное неприятие граждан, стремление к сугубо формальному исполнению предъявляемых к ним требований, порождает большое количество жалоб и формирует в общественном сознании представление о ГАИ как о фискальном органе, не способном защитить права и свободы человека.

Централизованная система жесткого организационно-штатного и функционального построения подразделений ДПС на всей территории Российской Федерации не способствовала серьезным конструктивным дискуссиям по вопросам совершенствования данной службы. Поскольку страна занимает одно из последних мест в мире по такому общепризнанному интегральному критерию благосостояния, как средняя продолжительность жизни, и одно из первых мест по количеству погибших на 100 тыс. человек населения, необходимо заняться неформальным изучением и поэтапной реализацией мирового опыта организации жизнеобеспечения, в том числе транспортными аспектами, которые в настоящее время нередко игнорируются в угоду «простым» и «очевидным» решениям.

В странах с высоким и средним уровнем автомобилизации подходы к ведению полицейского контроля дорожного движения разнообразны. Чаще всего такой контроль интерирован с общими функциями полиции общественной безопасности, сотрудники которой, выполняя задачу охраны общественного порядка, обязаны при необходимости регулировать дорожное движение, обеспечивать не-прерывность движения транспорта и пешеходов, организовывать правильную парковку ТС и привлекать к административной ответственности нарушителей правил дорожного движения (ПДД). Интересно, что вплоть до начала 1990-х годов вмешательство полиции в дорожное движение воспринималось в западных странах как нежелательная мера. Органы власти и управления полагали, что усиленный контроль отрицательно сказывается на имидже полиции и отнимает огромное количество времени у ее сотрудников. Поэтому в возможном спектре мер профилактики дорожно-транспортной аварийности административно-правовому воздействию на участников дорожного движения отводилась лишь вспомогательная роль. Некоторые зарубежные исследователи утверждали, что это послужило одной из причин создания относительно небольших специализированных подразделений дорожной полиции, которые в значительной мере играли роль «молниеотвода» для правоохранительных органов в общественном мнении[2].

Однако в условиях растущей интенсивности и плотности дорожного движения все чаще говорится о наступлении кризиса в данной сфере деятельности и о необходимости разработки новой стратегии обеспечения общественной безопасности. Дискутируется дилемма: что важнее — продолжение борьбы с преступностью традиционными средствами или усиление полицейского контроля дорожного движения? Как оказалось, в ходе превентивной проверки ТС непосредственно на улицах и дорогах удавалось выявить и предотвратить гораздо больше преступлений, чем в процессе оперативно-розыскной деятельности, предварительного следствия и ординарной патрульно-постовой службы. Проводится соответствующее просвещение руководителей полицейских органов, разрабатываются и реализуются программы, направленные на изменение устаревших представлений о второстепенности функций полиции в дорожном движении; обосновывается целесообразность использования тактики «нулевой» и даже «агрессивной толерантности» по отношению к нарушителям ПДД[3], ведется соответствующая профессиональная подготовка полицейских и финансовая поддержка их профилактической деятельности.

При этом исходят из утвердившегося представления о полиции как об органической составляющей любого социума, степень контактности которой с большинством населения должна быть по возможности максимальной. Поэтому важнейшие проблемы ее деятельности, включая вопросы кадрового, материально-технического обеспечения и реагирования на обоснованную критику, доводятся до сведения общественности. Интенсивно обсуждаются вопросы практики: обеспечение эффективности и независимости местной полиции от различного рода политических воздействий, затраты на ее содержание — начиная от расходования средств на расследование ДТП и заканчивая анализом целесообразности закупок отдельных моделей специальной техники.

Очевидно, что неопределенность ситуаций, складывающихся в процессе ДПС, практически исключает установление некоего универсального алгоритма выполнения служебных задач повышенной опасности. Такие модели, будучи изложенными в нормативах, чаще всего воспринимаются как своеобразные клише, которые не всегда пригодны для урегулирования конкретных конфликтов. Однако нельзя не считаться с тем, что сфера нормативного регулирования и методического обеспечения тактических аспектов деятельности полиции западноевропейских стран развита значительно сильнее и давно преобрела качества неформальных стереотипов. В настоящее время подразделения полиции регулярно обеспечиваются рекомендациями не только стратегического, но и тактического плана (как воспринимать и организовывать инновации, концентрировать усилия на достижении конкретных результатов деятельности, использовать целевые программы, направленные на активное привлечение населения к обеспечению общественного порядка и безопасности, и т. п.).

В России же наблюдается гипертрофия ДПС как «силового» компонента ГАИ, хотя, как представляется, закрепленные в законодательстве приоритеты жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над результатами экономической деятельности и ответственности государства за обеспечение БДД над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении[4], обязывают формировать эту службу не только как карающее, но и как технологическое звено системы обеспечения транспортного процесса. Наряду с традиционными правоохранительными функциями ДПС должна играть роль органа поддержки оптимальных параметров дорожного движения, исходя из принципа гармонизации интересов всех категорий населения в процессе перемещения источников повышенной опасности. Это требует перехода на качественно новый уровень взаимоотношений с гражданами и должностными лицами, занятыми в сфере обеспечения БДД.

Практика контроля дорожного движения и результаты экспериментов, в ходе которых предпринималась локальная вариация численности постов ДПС, показали, что патрулирование уличной дорожной сети с активным вмешательством в правонарушения позволяет уменьшить аварийность до 25—40%. Но это возможно только при увеличении интенсивности соответствующих контрольных операций не менее чем в 3—5 раз. Более того, для получения устойчивого положительного результата данная мера должна реализовываться постоянно и распространяться не только на явно выраженные зоны концентрации дорожно-транспортной аварийности и преступных посягательств на участников дорожного движения, но и на всю уличную дорожную сеть. Однако это объективно невозможно при сложившихся темпах автомобилизации, когда автомашина фактически превратилась в непременный атрибут жизнеобеспечения большинства людей. Во многих регионах резервы экстенсивного развития ДПС давно исчерпаны, а попытки дальнейшего увеличения численности сотрудников вызывают только негативные последствия. Увеличение штата при ограниченности бюджетов вынуждает командование этих подразделений и региональные аппараты ГАИ затрачивать до 80% своего служебного времени на решение вопросов материально-технического обеспечения, в том числе путем использования незаконных приемов давления на объекты контроля.

В связи с этим представляется ошибочной ориентация МВД России на формирование ГАИ как органа, обладающего исключительной компетенцией в сфере контроля дорожного движения, и на всемерное ограничение соответствующих полномочий других служб милиции. Стремление к такой монополизации контрольных функций впервые проявилось в конце 1970-х годов, когда повсеместно получила распространение организация службы органов внутренних дел по системе единой дислокации постов и маршрутов патрулирования и многократно возросла выявляемость нарушений ПДД личным составом патрульно-постовой службы, участковыми уполномоченными и другими сотрудниками милиции. Это приводило к перегрузке подразделений ДПС и территориальных отделений ГАИ материалами относительно невысокого качества, принятие мер по которым было сопряжено с необходимостью их существенной доработки и проведением дополнительных проверок, — при том, что данная работа не входила в актив ГАИ. Кроме того, интенсификация деятельности милиции в этом направлении сопровождалась ростом количества случаев неправомерного использования властных полномочий, включая вымогательство денег и автомобильного топлива у участников дорожного движения, а также принуждение их к оказанию различных услуг.

Несмотря на то, что указанные негативные факторы вовлечения органов внутренних дел в процесс контроля дорожного движения были вполне объяснимы и преодолимы, под предлогом защиты граждан от незаконных посягательств начался процесс увеличения численности сотрудников ДПС и вытеснения «чужаков» из данной сферы.

В настоящее время участие милиции в выявлении и пресечении нарушений ПДД минимально. Спорадический характер приобрела соответствующая работа участковых уполномоченных, хотя для них были сохранены некоторые административно-юрисдикционные полномочия, свойственные работникам ДПС. Под влиянием противоречащего ПДД, но широко распространенного в средствах массовой информации ведомственного запрета на остановку и проверку ТС подавляющее большинство участников дорожного движения перестали реагировать на какие-либо сигналы, подаваемые работниками милиции, включая сотрудников ГАИ, не имеющих при себе специальных атрибутов (жезла, световозвращающего снаряжения, нагрудного знака и т. п.). Тенденция к разобщению указанных служб усиливается введением особой формы для сотрудников ДПС.

Со своей стороны, ДПС — крупнейшая и наиболее мобильная служба милиции — имеет несопоставимо низкие показатели по пресечению нарушений общественного порядка и общеуголовной преступности, несмотря на то, что в течение последних 6 лет перманентно участвовала в крупномасштабных и локальных контртеррористических операциях, в ходе которых всем ее сотрудникам предоставлялись широкие возможности для решения данной задачи. Анализ их деятельности показывает, что занятость проблемами БДД в этом случае не может служить достаточным оправданием низкой активности, поскольку между показателями, характеризующими уголовную преступность и дорожно-транспортную аварийность, существует устойчивая связь[5].

Результаты исследования правоохранительной и правоприменительной деятельности отечественных и зарубежных органов внутренних дел дают основания утверждать, что возложение обязанности пресечения наиболее распространенных административных правонарушений на милицию общественной безопасности позволит существенно сократить численность сотрудников ДПС и высвободить средства на приобретение современных систем автоматической фиксации нарушений ПДД; перейти от тотального контроля транспортных потоков на стационарных постах к адресному воздействию на правонарушителей; сконцентрировать усилия личного состава ДПС на обеспечении бесперебойного дорожного движения, пресечении преступлений и правонарушений, провоцируемых недостатками дорожно-транспортной инфраструктуры, а также на выполнении иных задач, полноценная реализация которых другими службами невозможна либо нецелесообразна.

Как представляется, подобный подход не потребует больших затрат на соответствующую подготовку сотрудников милиции, поскольку, во-первых, свыше 85% объема административной практики ГАИ составляют материалы об элементарных с точки зрения выявления, правовой квалификации и процессуального оформления правонарушениях, для пресечения которых требуются только знания основных положений ПДД и мер безопасности при производстве остановки ТС на улично-дорожной сети; во-вторых, ПДД — относительно лаконичный документ, рассчитанный на усвоение любым человеком за непродолжительное время, тем более что большинство сотрудников органов внутренних дел в настоящее время имеют водительское удостоверение; в-третьих, распространенные среди представителей ГАИ утверждения о специфичности и сложности административного производства по делам об административных

нарушениях ПДД — ложный стереотип, выросший на примате ведомственных инструкций и указаний по данному вопросу, а также практически полном ограничении юрисдикции других служб милиции в данной сфере деятельности (так, во многих странах мира дорожной полиции, напротив, предписывается выезжать для осуществления неотложных действий на места ДТП, произошедших на дорогах местного и регионального значения, только тогда, когда это не могут сделать соответствующие территориальные «неспециализированные» органы местной полиции[6]).

Что же касается освобождения общества от вымогателей в погонах, то это чрезвычайно важный вопрос, диапазон решений которого хорошо известен: от официального признания того, что дешевая милиция дорого стоит, до активного изгнания провинившихся из ее рядов, не ограничиваясь при этом эпизодическими операциями по отлову «оборотней» силами малочисленных контрольно-профилактических служб, способных охватить лишь незначительную часть контактов сотрудников милиции с участниками дорожного движения. С учетом того, что различные виды ведомственного контроля объективно представляют собой лишь периодические мероприятия, ограниченные местом, временем и объектами наблюдения, важно, чтобы информация, полученная в ходе их проведения, дополнялась мониторингом общественного мнения, тем более что официальные оценки работы сотрудников, как правило, с ним не совпадают. Беспрецедентный объем административно-юрисдикционной практики ДПС и возросшая коррумпированность значительной части ее сотрудников за последние 10 лет обратила на себя внимание общественности и многих политиков. Но проверка сведений, предоставленных по этому поводу участниками дорожного движения, показывает, что они не всегда достоверны и юридически безупречны.

Тем не менее находится немало людей, представляющих зрелую, профессионально подготовленную часть населения, мнение которой строится на широких социальных критериях, предполагающих оценку работы ДПС не по формальным основаниям (количеству выявленных нарушений, проведенных часов на службе и т. п.), а с точки зрения соответствия интересам и потребностям общества. Поэтому представляется конструктивным предложение специалистов из Бразилии, Индии и некоторых других стран о целесообразности формирования у населения установки на разоблачение злоупотреблений и ненадлежащего выполнения служебных обязанностей сотрудниками дорожной полиции, которая представляет собой не просто инструмент контроля и реализации санкций, но прежде всего — наиболее наглядное выражение деятельности государственного аппарата.

Несмотря на то, что методика оценки общественного мнения о работе милиции достаточно хорошо разработана и рекомендации направлены в соответствующие региональные ведомства, пока оценка эта проводится формально и с грубейшими нарушениями порядка сбора и обработки социологической информации. В результате надежность получаемых данных, как правило, невысока. Исключения составляют лишь те случаи, когда сбор и обработка данных общественного мнения проводились учебными и научно-исследовательскими учреждениями, общественными организациями и другими органами, не входящими в систему органов внутренних дел.

Из многолетней отечественной и зарубежной практики известно, что одной из наиболее радикальных и прогрессивных форм контроля деятельности органов внутренних дел в сфере дорожного движения является совместная работа сотрудников данной службы с представителями добровольных общественных формирований или внештатными сотрудниками милиции, присутствие которых к тому же способствует существенному повышению результативности действий нарядов. Причем одна из важнейших целей данной меры состоит в обеспечении реального общественного контроля деятельности сотрудников органов внутренних дел. Как показывает опыт передовых подразделений, в настоящее время социальная база для возрождения подобной формы взаимодействия с общественностью не потеряна и может успешно развиваться уже без повальной «обязаловки», в меньших масштабах, но на более качественном уровне.

Противники различных форм «посвящения» граждан в детали правовых и организационных вопросов деятельности ГАИ полагают, что это поможет правонарушителям и преступникам уходить от ответственности. Однако в силу исключительной распространенности всевозможных мероприятий по обеспечению безопасности движения на улицах и дорогах совместные наряды представляют собой обыденный и обязательный элемент обеспечения транспортного процесса. Поэтому при проведении каких-либо действий по борьбе с преступностью важно сохранить в тайне не формы и методы работы милиции, которые и без того достаточно хорошо известны криминальным структурам, а конкретные приемы, время, место проведения той или иной операции. К тому же следует учитывать результаты исследований служебной деятельности ГАИ и общественного мнения, согласно которым реальное количество неправомерных действий со стороны должностных лиц ДПС многократно превышает число официально регистрируемых жалоб по этому поводу.

Библиография

1 Статья 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 30.12.2000 г. № 1038 (в ред. от 31.07.2003 г.)).

2 См., напр.: Back on the Road? // Police Review. 1999. January. P. 4.

3 См.: Bratby L. Intelligence — leg strategy needed for road policing // Police Review. 1999. January. P. 5; Hurly J. Traffic Enforcement a Key to Crime Reduction // Law and Order. 1998. October. P. 16.

4 Статья 3 Федерального закона от 10.12.95 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в ред. от 10.01.2003 г.).

5 См.: Капитанов В.Т. и др. Некоторые социальные аспекты дорожно-транспортной аварийности // Проблемы правового и технического обеспечения деятельности Госавтоинспекции. — М.: НИЦ ГАИ МВД РФ, 1996. С. 4.

6 См.: Criminal Justice Newsletter. 1992. August / September. P. 7.