Контроль суда в административном судопроизводстве

УДК 341.492.1

Страницы в журнале: 124-126 

Б.А. ТУЛИНОВА,

аспирант сектора административного права ИГП РАН

Статья посвящена судебному контролю в административном судопроизводстве. Автор предлагает ряд положений по совершенствованию судебного контроля в отношении нормативных правовых актов.

Ключевые слова: административное судопроизводство, правовое регулирование, суд, судебный контроль, нормативный правовой акт.

Правомерное обращение гражданина в суд предполагает обязанность суда объективно рассмотреть и обоснованно разрешить дело, исходя из требований Конституции РФ и принципов правового государства. В административном судопроизводстве существует корреляция между инициативой субъекта права и итогом рассмотрения дела: заявление в суд — ключевой правовой вопрос судебного дела, решение суда — ответ на него. Ответ адекватный, юридически точный, обоснованный, полный.

Участники дела равноправны перед законом и судом. Определенные преференции законом предоставлены заявителю. Как правило, в делах административного судопроизводства масштаб воздействия, оказываемого судебным решением, более значителен, чем в делах гражданского процесса о защите частного права отдельного лица.

В случае нарушения прав конкретного субъекта права применением юридически дефектного нормативного правового акта вывод суда не может быть ограничен признанием такого акта недействующим в отношении заявителя. Это было бы абсурдом. Правовое основание защиты прав заявителя по такому делу носит общий характер: суд, установив противоречие закону или иному полноценному нормативному акту большей юридической силы, признает оспоренный правовой акт недействующим. Согласно предписаниям ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам ст. 209 того же Кодекса и влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. В указанных правилах положение, выделенное  курсивом, является необычным. Суд по собственной инициативе определяет судьбу последующих нормативных правовых актов, в которых воспроизведено содержание оспоренного судом нормативного правового акта.

По этому поводу С.В. Никитин резонно замечает, что недопустимо «признавать утратившими силу другие нормативные правовые акты, не приводя их перечень. По отношению к таким актам можно указать, что они не подлежат применению, в том числе и судами. Но признавать недействительным неопределенный круг нормативных правовых актов недопустимо»[1].  Как указывает автор, нормативные правовые акты, основанные на неконституционном акте или воспроизводящие его положения, подлежат отмене в установленном порядке органом или должностным лицом, их принявшим.

Практически выход, наверное, состоит в том, чтобы в постановлении пленума как Верховного, так и Высшего арбитражного суда по вопросам проверки нормативного правового акта было разъяснено следующее:

1) принципиально недопустимо признание решением суда непроверенного им нормативного правового акта недействующим;

2) в случае выяснения в ходе судебного рассмотрения дела факта наличия конкретных правовых актов, основанных на акте, относительно которого судом выносится решение о признании его недействующим, или воспроизводящих положения признанного недействующим правового акта хотя бы частично, суд принимает по этому вопросу частное определение в интересах законности. Процессуальным основанием такого акта в гражданском процессе может служить ч. 6  ст. 13 АПК РФ и ст. 226 ГПК РФ. Наряду с прямым судебным контролем необходим также контроль в форме обращения суда к субъектам, в полномочия которых входят вопросы принятия, корректировки и отмены определенных подзаконных нормативных актов, вызвавших обоснованные сомнения суда;

3) по нашему мнению, пленумы Верховного и Высшего арбитражного судов могли бы принять совместное постановление по данному вопросу, необычная краткость которого может быть компенсирована его актуальностью и масштабом действия нормативных правовых актов, их влиянием на качество законности;

4) частное определение суда по делу о проверке нормативных правовых актов подлежит опубликованию одновременно с опубликованием и размещением на официальных сайтах судов их решений.  Желательно включение в АПК РФ статьи о частных определениях (в главу 22 «Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений» либо в главу 21 об определениях арбитражного суда).

Заявитель не всегда точен в своих правовых требованиях. Суд проверяет каждый довод заявителя, но не связан, не ограничен ими. С учетом итогов проверки правовых оснований суд вправе удовлетворить требования заявителя  не полностью, а только в части доказанных требований. В судебном деле о проверке нормативного правового акта, на наш взгляд, приоритет имеет не диспозитивность, а публичность как выражение требования защиты законности. Важно исходить из понимания административной юстиции как «особого судебного порядка оспаривания актов публичной администрации, связанного с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности в сфере государственного управления[2].

Суд вправе признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим в целом при наличии достаточных, установленных в судебном разбирательстве оснований для вывода о несоответствии оспариваемого акта другому нормативному акту большей юридической силы, и в ситуации, когда заявителем был поставлен вопрос о признании оспариваемого акта недействующим только в части отдельных положений в качестве причины нарушения его прав.

Возможна обратная ситуация: заявитель требует признать недействующим нормативный правовой акт в целом (полностью), между тем основательность такого требования подтверждена в результате судебно-критического анализа фактов и доказательств лишь в отношении отдельных (одного или нескольких) положений проверяемого правового акта. В таком случае можно констатировать, что заявителем предъявлено требование в нарушение одного из законов формальной логики, а именно закона достаточного основания. Как следствие, суд признает недействующим нормативный правовой акт лишь в той части, в которой несоответствие его закону доказано.

Резервом усиления эффективности  судебного контроля за нормативными актами может послужить транспарентность. Причем с самого начала, когда судья, ознакомившись с заявлением о проверке одного-двух пунктов акта, предвидит и обращения по тому же акту ввиду наличия и других ошибочных положений. Для этого достаточно, чтобы законодатель предусмотрел процедуру публичного объявления о поступившем заявлении. Другие заинтересованные лица в указанный в объявлении срок  могут обратиться в суд с заявлением для проверки законности части нормативного акта или акта в целом. Такое объединение двух и более  обращений позволит суду сконцентрироваться на проверке, не возвращаясь в новом процессе к другим положениям того же нормативного акта.

Судебный контроль с присущей ему объективностью и основательностью требует от суда особой взвешенности, активного участия ключевых участников дела в каждой судебной процедуре. Для этой категории административных дел особое значение имеет их подготовка к судебному разбирательству. Между тем в главах 24 ГПК РФ и 23 АПК РФ данная стадия не упоминается[3].

Среди важнейших открытых вопросов административного судопроизводства — вопрос о  формах судебного контроля нормативных правовых актов. В настоящее время (как и по ранее действовавшему процессуальному законодательству) используется в основном форма последующего контроля, т. е. судом проверяется правомерность не проектируемого, а уже действующего правового акта. Такая форма реалистична и убедительна: заявитель конкретно указывает и приводит доказательства того, что нормами оспариваемого акта действительно нарушено его субъективное право или созданы препятствия в осуществлении права. В то же время минусом последующего контроля является то, что если в акте имеются ошибочные положения, противоречащие закону, то к моменту его судебной проверки пропущено время для предупреждения их негативного воздействия.

Одним из признаков правосудия в правовом государстве является заинтересованность государства  в  разнообразии процессуальных форм судебного контроля, обеспечивающего законность нормативных и иных правовых актов. При мощном и системно развитом государственном правовом контроле во всех сферах социально-экономической жизни не будет почвы для обеспокоенности общества в возникновении «в регионах и отраслях экономики противоправного криминального контроля»[4].

К резервам судебной проверки правомерности правовых актов, нормативных и ненормативных, относится легализация их на уровне федерального закона, а также включение в ожидаемый Кодекс административного судопроизводства формы предварительного судебного контроля. При этом право выбора процессуальной формы проверки правомерности правового акта принадлежит субъекту обращения. Особенно важен общепредупредительный социально-правовой эффект указаний в судебном решении на замеченные отклонения правового акта от требования законности. Социализация административного судопроизводства имеет максимальные шансы именно в таких масштабных делах, инициируемых отдельным лицом или группой лиц и проходящих путь судебного административного процесса, в котором тесно связаны начала частного и публичного права.

Целесообразно наряду с сохранением существующей формы последующего контроля  предусмотреть в законе форму предварительного судебного контроля. Объектом последнего может быть как завершенный проект, так и нормативный правовой акт, неправомерно (в нарушение правил процедуры принятия и опубликования нормативного правового акта) введенный в правовой оборот (например, без его опубликования).

Для продвижения идеи предварительного контроля необходим широкий доступ к правовой информации. Оптимальным было бы принятие правил обязательного опубликования проектов нормативных правовых актов, имеющих отношение к защите общественного интереса, неделимых прав (экологических и др.), социальных прав и интересов граждан в сферах социального обеспечения, здравоохранения, культуры, образования, жилищных и трудовых прав, прав ребенка.

Практика показывает, что иногда суды не принимают к рассмотрению заявления о проверке нормативного правового акта, ссылаясь на ненадлежащую форму акта. Полагаем, нормативный правовой акт, оспариваемый заявителем по причине нарушения его прав или угрозы реализации его прав, подлежит судебной проверке и в том случае, когда такой акт принят в форме документа, не предусмотренного законом, либо когда нарушены действующие правила процедуры его принятия.

Норма ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не является основанием для заключения о недопустимости судебной проверки неопубликованного нормативного правового акта, применение которого на практике привело, по утверждению обратившегося в суд, к нарушению его прав или поставило их под угрозу нарушения.

Не может быть единственным критерием законности нормативного правового акта его место в иерархии нормативных правовых актов. Нет гарантии, что акт более высокого уровня непременно превосходит по степени законности проверяемый судом акт. В ситуации, когда и проверяемый акт, и нормативный правовой акт более высокой юридической силы не соответствуют закону или закону не соответствует лишь нормативный правовой акт более высокого уровня, главным критерием законности положений оспариваемого нормативного правового акта является их конституционность.

Следуя логике положения ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, нужно учитывать, что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина», не должны также издаваться и другие нормативные правовые акты, умаляющие или сокращающие сравнительно с предоставленными законом права граждан, способы их осуществления и защиты.

В аспекте обеспечения независимости судей, законности и принципиальности судебных решений желательно, чтобы уровень проверяющего суда был выше уровня структуры исполнительной власти, акт которой является объектом административного дела.

Предлагаем предусмотреть в законе следующие нормы: По усмотрению судьи и с согласия сторон судебные процедуры во всех стадиях могут проводиться с использованием телекоммуникационных и информационных технологий. Сторонам гарантируется перепроверка выполненных действий и результатов по их заявлению путем совершения тех же процедур в традиционной форме судебного или предварительного судебного заседания.

Библиография

1 Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. — М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 232, 233.

2 См.: Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения: теоретические проблемы: Материалы международного экспертного семинара «Роль административной юстиции в защите прав человека». — М., 2009.

3 Поскольку «АПК РФ не установил конкретных правил проведения предварительного судебного заседания», М.Л. Скуратовский, основываясь на собственном судейском опыте, подсказывает выход: применение по аналогии общих правил судебного разбирательства (см.: Скуратовский М.Л. Подготовка дела к судебному разбирательству в арбитражном суде  первой инстанции. — М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 120). Уточним, что, приступая к подготовке к судебному разбирательству, прежде всего надо соблюсти правила ст. 136 АПК РФ о предварительном судебном заседании. Если же в ст. 136 не окажется искомой нормы, которая в то же время есть  в ст. 152 ГПК РФ,  можно обратиться к ней в порядке аналогии. Сказанное не относится  к ч. 6 ст. 152 ГПК РФ, которая, на наш взгляд, неприменима к делам, возникающим из публичных правоотношений, и в гражданском процессе.

4 См.: Долгова А.И. Преступность, ее организованность и криминальное общество. — М.: Российская криминологическая ассоциация, 2003. С. 384.