Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы

А.В. КУРАКИН,
кандидат юридических наук, доцент Московского университета МВД России
 
Концепция (от лат. conceptio — понимание, система) — определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса, основная точка зрения на предмет и др., руководящая идея для систематического освещения какого-либо явления. Как показывает изучение этимологических словарей, термин «концепция» употребляется также для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в научной, художественной, технической, политической и других видах деятельности. Исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо проводить, учитывая данное определение.
 
Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции базируется на общетеоретических положениях. В ходе исследования следует принимать во внимание социальную природу коррупции в системе государственной службы и исходя из этого разрабатывать и реализовывать административно-правовые средства ее предупреждения и пресечения. Исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы проводится с учетом выявления тенденций развития российского законодательства, а также таких процессов, как глобализация, интеграция  и пр. В последние десятилетия международное сообщество разработало целый комплекс международно-правовых актов, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. В этой связи концепция исследования современных административно-правовых средств борьбы с коррупцией базируется на соответствующих международных и европейских стандартах.
Согласно действующему российскому законодательству государственная служба состоит из государственной гражданской, военной и правоохранительной службы. Данное обстоятельство обусловливает необходимость определения общих и частных проблем коррупции в системе государственной службы. Нужны общие административно-правовые средства, которые можно будет реализовывать в системе государственной службы в целом, т. е. административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы, а также в системе государственной военной и правоохранительной службы. Необходима разработка концептуальной основы, предполагающей структурирование соответствующих административно-правовых средств.
Следует отметить, что в зарубежных странах предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы идет по пути  использования всего арсенала правовых  средств, в то время как российское законодательство о борьбе с коррупцией до сих пор носит фрагментарный и «лукавый» характер[2].
В предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должны использоваться в комплексе и конституционно-правовые, и административно-правовые, и финансово-правовые, и информационно-правовые, и уголовно-правовые средства, но все же приоритет должен оставаться за позитивными административно-правовыми средствами.
Как отмечал Н.М. Коркунов, «уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально, и нравственно, и вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. Недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами»[3]. Аналогичной позиции придерживался Г.Ф. Шершеневич; он подчеркивал, что «государство может достигнуть желаемых результатов не столько усилием правовой репрессии, сколько изменением социальных условий, определяющих поведение граждан, не столько усилением мотивов, располагающих в пользу законного поведения, сколько ослаблением мотивов, отклоняющих от законного поведения»[4].
Раскрывая содержание административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, необходимо определить, что понимается под категорией «правовые средства». Безусловно, между такими категориями, как «правовое средство», «административно-правовое средство» и «административно-правовое средство предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы», существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного. Основой методологического подхода, как известно, является рассмотрение частных явлений через общие.
Для концептуального исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо обращать внимание на теоретический аспект изучения правовых средств. Правовые средства рассматривались в работах Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Шершеневича, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н. Нелидова, А.В. Малько, О.Э. Лейста, В.М. Ведяхина, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Кудашкина, Ю.Н. Слепченко, А.П. Шергина, Ю.А. Тихомирова и др.[5]
Так, С.С. Алексеев говорит о том, что правовые средства — это нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юридической техники, все другие инструменты регулирования, рассматриваемые в единстве характерного для них содержания и формы[6]. Б.И. Пугинский отмечает, что правовые средства представляют собой сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества[7]. 
А.В. Малько правовые средства определяет как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), при помощи которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей[8]. Из данного определения можно сделать вывод о том, что правовые средства получают свое нормативное закрепление, а затем реализуются субъектами правовых отношений. А.В. Малько подчеркивает, что правовые средства носят целенаправленный характер, в связи с чем можно сделать вывод, что они играют важную роль в предупреждении и пресечении коррупции.
Следует сказать, что никакая деятельность не может достичь желаемых результатов, если использует негодные правовые средства. В этом смысле административная деятельность по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации определяет соответствующие  административно-правовые средства, а также накладывает на них определенный отпечаток и тем самым обеспечивает достижение желаемого результата в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В административно-правовом механизме организации и деятельности государственной службы особое место занимают правовые стимулы и ограничения, которые призваны мотивировать поведение работников государственного аппарата юридическими средствами[9].
Исследование теории административно-правовых средств позволило прийти к выводу, что категория «средство» является общенаучной и универсальной. И в этом мы солидарны с А.В. Малько. Характеризуя правовые средства, А.В. Малько говорит о том, что они выражают все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права и достижения поставленных целей; отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу; являются составными частями механизма правового регулирования; приводят к юридическим последствиям; соблюдение правовых средств обеспечивается государством[10]. 
Данная теоретическая концепция правовых средств вполне приемлема для исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.
Федеральный  закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит целый комплекс административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной граждан-ской службы: запреты, связанные с режимом государственной гражданской службой (ст. 17); механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19); должностной регламент (ст. 47); способ замещения должности государственной гражданской службы (ст. 22); испытание при поступлении на гражданскую службу (ст. 27); представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20); квалификационный экзамен (ст. 49); аттестация гражданских служащих (ст. 48); оплата труда гражданского служащего (ст. 50); государственные гарантии гражданских служащих (ст. 52); поощрения и награждения за гражданскую службу (ст. 55); отстранение от занимаемой должности гражданской службы (ст. 32); служебная дисциплина на гражданской службе (ст. 56)[11] и др.
Анализируя административно-правовые средства с методологической точки зрения, В.В. Игнатенко говорит о том, что правовые средства имеют свою цель и основания применения. Правовые средства применяются при определенных условиях уполномоченными субъектами, имеют свой объект, временные параметры и процессуальную форму[12].
Эффективность реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации зависит от качества их нормативного закрепления, а также формирования административно-правового механизма их реализации.
Концептуальное исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы было бы неполным без исследования зарубежного опыта их реализации. В ряде зарубежных государств (США, Канаде, Германии, Франции, Великобритании и др.) удалось сформировать такие административно-правовые средства, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата[13].
В исследованиях, посвященных проблеме коррупции в системе государственной службы, отмечается, что коррупция как системное явление, разлагающее государственный аппарат, возникает в переходные периоды социально-экономического развития. Именно в эти периоды отжившие государственные и социальные институты отмирают, а новые появляются внутри еще сохранившихся правовых отношений[14]. Однако сам по себе зарубежный опыт государственного строительства неоднозначен. В каждом конкретном случае он несет на себе отпечаток национально-специфических условий того государства, продуктом которого он является. Тем не менее в большинстве случаев в нем можно выделить общезначимые, универсальные принципы, а также подходы к решению тех или иных задач в сфере государственного управления и кадровой политики, адаптация которых полезна и целесообразна в современных отечественных условиях.
В этой связи нельзя не согласиться с Н.В. Загладиным, который заметил: «Мировой опыт развития систем государственной власти и управления насчитывает многотысячную историю, связан с жизнью множества народов и государств.  Поэтому, решая вопрос о том, какие грани этого опыта и в какой мере могут быть полезны и рациональны для нашего государства, необходимо хотя бы в общих чертах видеть его место и перспективы в современном мире — единой и многообразной мировой цивилизации»[15].
Коррупция имеет различные формы проявления, и в этой связи необходим комплекс взаимосвязанных административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения. Следует сказать, что в работах по проблеме государственной службы, а также по вопросам предупреждения и пресечения коррупции не предпринимались попытки классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции. Тем не менее есть отдельные научные статьи, в которых дана классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.
К числу административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Н. Карагодин, И. Карагодина относят: неукоснительное соблюдение принципа отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки их профессиональной пригодности; обеспечение государственным служащим достойной оплаты труда и социальных льгот, в необходимой степени стимулирующих их труд и гарантирующих высокий социальный статус; систему контроля и надзора за служебными действиями государственных служащих, которая должна пресекать их противоправное поведение[16].
В свою очередь А.В. Малько к юридическим средствам, которые могут быть реализованы в системе государственной службы, относит нормы права, правоотношения, договоры, правоприменительные акты и др. А.В. Малько дифференцирует названные правовые средства, выделяя права, обязанности, льготы, запреты, поощрения и наказания. По мнению А.В. Малько, данные средства напрямую влияют на мотивы субъекта и непосредственно участвуют в упорядочении отношений. Все средства в сфере государственной службы он делит на правовые стимулы, выражающиеся в правах, льготах, поощрениях, компенсациях, и правовые ограничения, выражающиеся в обязанностях, запретах, приостановлениях, наказаниях и др.[17]
Приведенная классификация имеет определенную ценность для нашего исследования, однако административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы можно дифференцировать и по иным критериям, которые позволят увидеть разнообразие этих средств, а также высказать предложения по совершенствованию административно-правового механизма их реализации. 
Поскольку обстоятельств, влияющих на содержание и характеристику административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции, достаточно много, классификацию можно проводить, выделяя различные группы административно-правовых средств. Однако необходимо помнить, что эти обстоятельства нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если данный принцип не будет соблюдаться, то классификация будет носить односторонний характер. Кроме того, очень важно, чтобы каждая классификация имела реальное основание и научно-практическое значение. Как заметил в свое время О.Э. Лейст, «классификация — способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения»[18].
Следует отметить, что в практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования. Кроме того, классификация имеет определенное значение для построения правового и научного материала. Безусловно, классификация осуществляется не ради самой классификации; дело вовсе не в поиске абстрактных критериев для классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а в отборе тех критериев, которые позволят наиболее четко выявить и изучить каждое административно-правовое средство, попавшее в соответствующую классификацию. Административно-правовые средства содержатся в законодательстве  о государственной службе Российской Федерации в достаточном количестве, они обеспечивают реализацию прав и выполнение обязанностей государственными служащими. И в этой связи чем более развита система административно-правовых  средств, тем важнее их объединение и дифференциация по определенным критериям.
Итак, критерием для классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы может выступать сфера, где эти средства реализуются. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы могут касаться исключительно внутриорганизационной деятельности государственных служащих или внешней сферы их деятельности. Эти средства должны способствовать предупреждению и пресечению коррупции при взаимоотношении государственных служащих с гражданами и юридическими лицами. Кроме того, их можно дифференцировать в зависимости от вида государственной службы, в системе которой они реализуются (речь идет о государственной гражданской, военной и правоохранительной службе).
Законодательство содержит административно-правовые средства предупреждения коррупции, которые касаются государственных служащих, состоящих на службе, и административно-правовые средства, которые касаются государственных служащих, перешедших на работу в коммерческие организации. Кроме того, административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции могут быть дифференцированы в зависимости от оснований их применения, а также субъектов их реализации. Критерием классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы может служить характер воздействия участников государственно-служебных отношений. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации могут быть дифференцированы и в зависимости от метода воздействия на участников государственно-служебных отношений.
Классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации позволяет отразить их многообразие  и определить перспективы их развития. В научном плане такая классификация будет способствовать правильному выбору и систематизации научного и эмпирического материала, посвященного этому вопросу.
 
Библиография
1 Статья выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс». 
2 См.: Долгова А.И. Коррупция опасна, но не опаснее ли борьба с ней? // Интерпол в России. 2001.  № 1.  С. 17; Савинский А.В. О роли гражданского права и других отраслей права в борьбе с коррупцией и организованной преступностью // Правоведение. 2004. № 4.  С. 81; Александровская С.В. Антикоррупционная концепция в праве Древнеримской республики (V—I вв. до н.э.): Автореф. дис. … канд. юрид. наук.  — Краснодар, 2004. С. 17. 
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2: Часть особенная. — СПб., 1909. С. 694.
4  Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. — Рига, 1924. С. 287—288.
5 См.: Петражицкий Л.И. Введение в изучение права и нравственности. Основы эмоциональной психологии. — СПб., 1908. С. 4; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. — М., 1912. С. 639; Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Государственная служба. — Ярославль, 1874; Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — М., 2004. С. 14; Коренев А.П. Административное право России. — М., 2000. С. 44; Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву: теоретические проблемы. — М., 1981; Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. — М., 2004. С. 102; Ведяхин В.М. Правовые стимулы: понятие, виды // Правоведение. 1992. № 1. С. 50; Слепченко Ю.Н. Запреты в административном праве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Воронеж, 2002; Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации. — М., 2003. С. 439; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. — М.,  1999. С. 129; Градовский А.Д. Начала русского права. Т. II. — СПб., 1881. С. 106; Коркунов Н.М. Русское государственное право Т. 1: Введение и общая часть. — СПб., 1901; Тихомиров Ю.А. Государство: развитие теории и общественная практика // Правоведение. 1999. №  3. С. 3.
6 См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. № 6. С. 12.
7 См.: Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. — М., 1984. С. 87.
8 См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 66.
9 См.: Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. — Воронеж, 1995. С. 112.
10 См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики. С. 66.
11 См.: Куракин А.В., Савостин А.А. Процедуры, обусловленные прохождением государственной гражданской службы Российской Федерации // Право и политика. 2004. № 8. С. 27.
12 См.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях (теоретические и прикладные проблемы): Дис. ... д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 1999. С. 163.
13 См.: Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. № 2. С. 78; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. № 16. С. 21; Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: Экономика. Политика. Идеология. 1998. №  5. С. 88; Лентовский Я. Актуальные проблемы государственной службы в Польше // Современное право. Gdansk, Krakow, Warszawa, Wroclaw. 1976. № 3/4 (31/32). С. 21; Березовская С.Г. Регулирование гражданской службы в США // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 116; Гудошников Л.М. Система государственной службы в Японии // Советское государство и право. 1971. № 2. С. 130. 
14 См.: Симония Н.А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль. 2001. №  7. С. 4;  Corruption in Government 24 (United Nations 1990).  TCD /  Sem. 90 / 2 INT-89-R 56 (Доклад на международном семинаре, проходившем в Гааге. — Нидерланды, 11—15 декабря 1989 г.).
15 Загладин Н.В. Проблемы методологии изучения и адаптации зарубежного опыта управления и кадровой работы в условиях реформирования России // Ежегодник РАГС при Президенте России. — М., 1996. С. 163. 
16 См.: Карагодин Н., Карагодина И. Указ. ст. С. 78.
17 См.: Малько А.В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы С. 112.
18 Лейст О.Э. Указ. соч. С. 61.