Концепция ответственности публичной власти в России

Т.В. МИЛУШЕВА,
кандидат юридических наук, доцент
А.В. ФИЛАТОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
 
Существенные изменения государственно-правовой жизни России требуют пересмотра подходов к восприятию многих категорий юридической науки и выработке новых концепций. В значительной мере это относится к юридической ответственности — «скучной, но закономерной спутнице свободы»[1]. Именно эта социально-правовая категория сегодня оказалась наиболее размытой, аморфной и оттого лишенной возможности оказывать практическое воздействие на жизнь общества.
 
Между тем правовое государство — это ответственное государство; одним из его отличительных признаков является возможность публично-правовых притязаний к власти. Ответственность государства — форма защиты личных прав и важная составляющая разумной государственной политики. Правовой институт ответственности государства позволяет создавать дополнительные сдержки и противовесы власти, смягчать ее автократические проявления; служит формой ее ограничения в условиях правового государственного строя, в котором властвование становится общественным служением, а не привилегией.
Ответственность является основополагающим принципом деятельности власти, который, на наш взгляд, должен базироваться на:
1) комплексе юридических норм, требований, установок, определяющих ответственность субъектов власти за качество политики руководства, принимаемые решения, действия, поведение;
2) государственных и общегражданских институтах, обеспечивающих контроль и способность добиться от власти выполнения установленных для нее требований;
3) системе развития духовно-нравственных мотивов, стимулов, побудителей к добросовестному выполнению долга у субъектов власти;
4) способности общества предупреждать и устранять безответственность, произвол, беззаконие их действий и поведения власти;
5) ответственной деятельности субъектов власти, обеспечивающей наибольшие результаты на благо общества и граждан.
Исследуя вопросы ответственности власти, ответственности государства, следует четко определить значение данных терминов. Анализ юридической литературы позволяет прийти к выводу, что чаще всего они употребляются как синонимы. Вместе с тем, на наш взгляд, понятие «ответственность власти» все-таки имеет преимущественно нравственно-этическое звучание, в то время как термин «ответственность государства» несет больше юридическую нагрузку.
Ответственность государства в литературе понимается в узком и широком смысле. В узком смысле — это ответственность отдельного должностного лица или государственного органа. Функционирование государства как публичного субъекта права в конечном счете материализуется в деятельности его органов, должностных лиц, государственных служащих.
Таким образом, в понятие «публичный субъект» включаются специально создаваемые государством, местным самоуправлением органы, должностные лица, которые наделены соответствующими государственными полномочиями и вступают в правоотношения от имени государства. Учитывая, что основная масса правоотношений в сфере государственного управления обеспечивается участием органов исполнительной власти, именно их действия будут являться основанием для юридической ответственности государства перед гражданами, обществом. Особое значение имеет ответственность депутатов, судей и президента.
В широком смысле ответственность государства определяет Конституционный суд РФ, который в постановлении от 20.12.1995 № 17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений пункта “а” статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова» признает принцип взаимной ответственности государства и личности и закрепляет положение о том, что гражданин и государство в Российской Федерации связаны взаимными правами, ответственностью и обязанностями. Следовательно, содержанием юридической ответственности государства является правоотношение между государством, с одной стороны, и гражданином (лицом), права которого нарушены, с другой стороны.
Сегодня доктрина юридической ответственности претерпевает существенные изменения. Традиционное понимание ответственности уже не охватывает всего многообразия новых социальных взаимосвязей, не отвечает в полной мере практике общественного развития. Многочисленные дискуссии по данной проблеме (а они имели место и ранее) еще раз показали, каким многофакторным феноменом она является. В ходе научных споров выделены характерные черты различных видов ответственности, что позволило прийти к выводу о необходимости дифференцированного подхода в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности.
На наш взгляд, исследование юридической ответственности публичных субъектов, прежде всего с точки зрения позитивной (добровольной) формы, как осознание ими своего поведения в правовой сфере является наиболее перспективным и отвечает прогрессивным потребностям построения правового государства, гражданского общества, основой которых является социально активная законопослушная личность. При таком подходе юридическая ответственность рассматривается не только и не столько как средство предотвращения нарушения, но и как метод воспитания в субъекте внутренних регуляторов поведения. Данный подход приобретает особое значение, ибо именно здесь просматривается «поле взаимодействия» юридической, моральной и политической ответственности[2]. В нравственном аспекте позитивная ответственность характеризуется осознанием субъектом своего долга перед обществом и государством.
Перспективная ответственность как разновидность юридической ответственности носит нормативный характер: ее требования закреплены в положениях права, содержание которых предусматривает различные меры: превентивные, поощрительные, стимулирующие к должному поведению субъектов воздействия.
В научный оборот введено понятие управленческой ответственности, имеющей позитивную природу. Выделяется три ее формы:
1) конститутивная ответственность, вытекающая из самого факта появления в установленном порядке ответственного органа;
2) функциональная ответственность, происходящая из функций, целей, задач органа;
3) персональная ответственность, означающая определение точного круга дел работника, порученных ему операций, заданий[3].
Специфика управленческой ответственности, а именно ее позитивный характер, аргументируется тем, что творческая работа (а таковой является работа по управлению) вряд ли возможна под угрозой санкций уже по той причине, что страх наказания неизбежно сковывает инициативу, нередко связанную с разумным риском[4].
Таким образом, представляется, что смысл и содержание юридической ответственности публичной власти сводится в первую очередь к надлежащей реализации законодательных положений, которые прямо закрепляют взаимные права, обязанности и ответственность гражданина и государства. Фундаментом позитивной ответственности является социальная активность властных субъектов, поскольку признание юридической ответственности лишь в ретроспективном смысле лишает их понимания ценности своей активности, всей полноты и логики деятельности[5]. Именно позитивная ответственность субъекта власти имеет базовый, системообразующий характер, предшествует ответственности негативной. В целом юридическую ответственность как неразрывное единство перспективной и ретроспективной составляющих можно образно представить в виде системы сообщающихся сосудов. Чем ответственнее относится чиновник к исполнению своих должностных обязанностей (а осуществление государственной власти — зона повышенной ответственности), тем меньше «объема» остается на долю негативной составляющей юридической ответственности. Условием «перехода» позитивной ответственности в негативную, по мнению Е.В. Черных, и с ним следует согласиться, является безответственность[6].
В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о конституционной ответственности[7]. Некоторые авторы считают ее разновидностью политической ответственности[8]. Другие отрицают всякую связь между ними. Третьи полагают, что конституционная ответственность объединяет в себе и политическую, и моральную ответственность[9].
Думается, что конституционная ответственность имеет как политическую, так и правовую природу. По мнению В.О. Лучина, «конституционная ответственность и есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретает конституционные формы»[10]. Основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц, с одной стороны, является обладание особым правовым статусом, наличие властных полномочий, с другой стороны, нарушение ими конституционных обязанностей (конституционный деликт).
Из ч. 2 ст. 15 Конституции РФ следует, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Отсюда следует, что обязанность соблюдать Конституцию РФ предполагает и наличие соответствующей ответственности. Ученые высказывают различные точки зрения по вопросу отнесения к субъектам конституционной ответственности государства. Ссылаясь на ст. 53 Конституции РФ и с точки зрения логики, государство в целом следует признать самостоятельным субъектом конституционной ответственности[11]. Вместе с тем в литературе обращается внимание на отсутствие у государства, народа (нации) как субъектов конституционно-правовых отношений необходимых признаков, в частности конституционной деликтоспособности[12].
Дискуссионным является вопрос о возможности привлечения к конституционной ответственности коллективных субъектов — органов законодательной власти. Принятие коллективных решений считается серьезным завоеванием демократии. В то же время возможность спрятаться за их анонимностью породила злоупотребления среди лиц, облеченных властными полномочиями. Безответственность должностных лиц нередко вуалируется моральной демагогией, которая растворяет конкретную ответственность во всеобщей вине[13].
На сегодняшний день мерами конституционной ответственности палат российского парламента являются признание не соответствующим Конституции РФ закона, одобренного Государственной думой, либо постановления, принятого одной из палат по вопросам ее ведения, отмена незаконного постановления палаты Федерального собрания судом общей юрисдикции. Интересной представляется точка зрения М.А. Краснова, который предлагает в качестве мер конституционной ответственности представительных органов официальное предупреждение представительного органа о возможности роспуска и досрочное прекращение полномочий органа власти. Причем эти меры должны применяться последовательно и только специальной судебной инстанцией[14].
Однако следует констатировать, что система реализации конституционной ответственности пока не работает, декларативность принципа неотвратимости наказания в сфере конституционно-правового регулирования очевидна. Неудивительно, что даже при массовом нарушении конституционных прав и свобод граждан ответственные за это государственные органы, их должностные лица остаются безнаказанными.
Проблема юридической ответственности государства исследуется в рамках такого вида ответственности, как федеративная. Необходимость ее выделения объясняется федеративным устройством России. Значимость ее усиливается в связи с процессами децентрализации власти, передачей управленческих функций в регионы. Этот вид ответственности государства неоднозначно оценивается в науке и пока не получил должной разработки. Некоторые ученые считают, что данный вид юридической ответственности носит самостоятельный характер[15].
Особенности применения административной ответственности в отношении государственных служащих закреплены в статьях 2.4 и 2.5 КоАП РФ, в соответствии с положениями которых одними из основных субъектов административной ответственности являются должностные лица.
Должностные лица подлежат административной ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Такая формулировка, на наш взгляд, представляется слишком широкой, ибо в большинстве случаев неисполнение либо ненадлежащее исполнение служебных обязанностей является служебным (дисциплинарным) правонарушением, за которое должна наступать дисциплинарная ответственность.
Таким образом, подводя итоги, следует констатировать, что особенности правового регулирования юридической ответственности публичной власти обусловлены специальным статусом субъектов ответственности.
Юридическая ответственность властных субъектов носит публично-правовой характер и представляет собой межотраслевой комплексный институт, состоящий из взаимосвязанных норм различных отраслей права[16].
Юридическая ответственность властных субъектов реализуется как в позитивной (добровольной), так и в негативной (принудительной) форме, т. е., с одной стороны, предусмотренная нормами права юридическая обязанность соблюдать и исполнять возложенные на них должностные обязанности, с другой стороны, юридическая обязанность претерпеть неблагоприятные последствия, выражающиеся в санкции нарушаемой нормы.
Необходимо систематизировать традиционные виды ответственности властных субъектов с учетом возможных форм конституционной ответственности. В связи с этим требуется согласовать между собой положения об ответственности, содержащиеся в различных нормативных актах (УК РФ, ГК РФ, КоАП РФ).
Одной из гарантий защиты прав граждан от незаконного действия органов власти и должностных лиц видится принятие специального закона, регулирующего порядок возмещения государством вреда, причиненного неправомерными действиями органов и должностных лиц, в котором были бы закреплены основания ответственности, случаи, когда ответственность государственной казны исключается, право предъявления регрессного иска, порядок исполнения решения суда.
В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов публичной власти целесообразно сформировать эффективную научную концепцию правовой ответственности государства, его органов и служащих, которая должна базироваться на системном подходе к ее основным элементам реализации и возможности публично-правовой защиты прав субъектов, в том числе и в судебном порядке.
Статья 2 Конституции РФ рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Уважение к личности и защита прав являются неотъемлемым атрибутом конституционного государства, а его обязанностью выступает признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
Важную роль при этом играют положения Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», где установлено: каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Данное право по своему конституционно-правовому смыслу предоставляется и объединениям граждан (юридическим лицам) на основании определения КС РФ от 22.04.2004 № 213-О «По жалобе общественного благотворительного учреждения “Институт общественных проблем “Единая Европа”” на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьями 2 и 5 Закона Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”».
К действиям (решениям) относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Кроме того, в судебные органы могут быть обжалованы:
— бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой вышеуказанные последствия;
— непредоставление лицу возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, за исключением случаев наличия государственной или иной охраняемой законом тайны;
— информация, послужившая основанием для совершения действий (принятия решений) и повлиявшая на осуществление прав и свобод, либо то и другое одновременно.
Суд обладает компетенцией по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, по:
— заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
— заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
— заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
— иным делам, возникающим из публичных правоотношений и отнесенным федеральным законом к ведению суда (ст. 245 ГПК РФ).
Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, за исключением действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного суда РФ или в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
При реализации публично-правовых отношений судебное усмотрение применяется к произвольному использованию дефиниции «иной порядок» в отношении процедуры обжалования нарушений прав граждан.
Особое внимание следует обратить на объективно положительное содержание ст. 6 Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» о том, что органы и должностные лица, действия (решения) которых обжалуются, обязаны именно документально доказать законность обжалуемых действий (решений). В свою очередь гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
ГПК РФ, закрепляя в ст. 249 распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений, по-иному трактует обязанность лиц, действия (решения) которых обжалуются. Так, обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.
Несогласованность нормативно-правового регулирования способствует субъективному судебному подходу в связи с отсутствием официальных разъяснений по вопросам документального доказывания законности действий (решений) и факта нарушения прав и свобод, что в настоящее время имеет негативную практику применения.
В современном обществе обеспечение законности и правопорядка, охрана прав и свобод, законных интересов граждан не обеспечивается эффективным правоприменительным механизмом и не в полной мере отвечает целям формирования гражданского общества.
Закрепление и надлежащая реализация юридической ответственности субъектов публичной власти существенным образом зависит от степени демократизации общественных и государственных процессов, сформированности гражданского общества, которое выступает одним из рычагов, приводящих в действие законодательный механизм по закреплению юридической ответственности государства.
 
Библиография
1 Краснов М.А. Ответственность власти. — М., 1997. С. 4.
2 См.: Цыбулевская О.И. Право. Мораль. Власть. — Саратов, 2005. С. 22.
3 См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. — М., 1981. С. 230, 232—233.
4 См. там же. С. 218—223.
5 См.: Чухвичев Д.В. Свобода и право: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001; Носкова Е.А. Позитивная юридическая ответственность: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2004. С. 9.
6 См.: Черных Е.В. Методологические вопросы исследования структуры юридической ответственности // Вестник Волжского ун-та им. В.И. Татищева. Сер. «Юриспруденция». Вып. 43. — Тольятти, 2004 С. 29; Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачатурова. — СПб., 2004.
7 Подробный обзор некоторых работ по проблемам конституционной ответственности содержится в рецензии В.Т. Кабышева, Т.В. Заметиной (см.: Право и власть. 2001. № 1. С. 170—178).
8 См., например: Пискотин М.И. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах: Доклад на международной научной конференции по теме «Ответственность сотрудника государственной администрации». — Варшава, 1975. С. 29.
9 См., например: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. — Воронеж, 1985. С. 84.
10 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. — М., 2002. С. 281.
11 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. — М., 2000. С. 65.
12 См.: Виноградов В.А. Субъекты конституционной ответственности: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2000. С. 6.
13 См.: Гусейнов А.А. Моральная демагогия как форма апологии насилия // Вопросы философии. 1995. № 5. С. 9.
14 См.: Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 55.
15 См., например: Барциц И.Н. Федеративная ответственность: Конституционно-правовые аспекты. — М., 1999.
16 См.: Романова В.В. Ответственность государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Казань, 2007.