Концепция правового обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности Российской Федерации

УДК 342.8 

Страницы в журнале: 33-37

В.В. КРАСИНСКИЙ,

кандидат юридических наук, эксперт Российского общественного института избирательного права  (РОИИП)

В статье представлена концепция правового обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности Российской Федерации. Рассмотрены национальные интересы в сфере организации и проведения выборов, обоснована необходимость совершенствования правового обеспечения выборов и предложена система мер по развитию правового обеспечения избирательного процесса.

Ключевые слова: правовое обеспечение избирательного процесса в интересах национальной безопасности, национальная безопасность Российской Федерации, национальные интересы в сфере выборов, правовое регулирование выборов, легитимация избирательного процесса.

This article has the legal support of the electoral process conception which follows the interests of national security of the Russian Federation aim. National interests during organization and carrying out elections has been considered be the author. Moreover necessity of improvement of legal regulation of elections has been substantiated in the article. The system of actions far development of legal support of the electoral process in the interests of national security has been created by the author.

Keywords: legal regulation of the electoral process in the interests of national security, national security of the Russian Federation, national interests in the elections' domain, legal regulation of elections, legitimation of the electoral process.

Выборы как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти являются объектом национальной безопасности. Периодическое проведение выборов представительных органов выступает гарантом своевременного воспроизводства институтов государственной власти и местного самоуправления и обеспечивает стабильность конституционного строя. Выборы служат индикатором доверия народа к власти и важнейшим способом ее легитимации. В то же время, в силу социально-политической значимости, выборы становятся объектом противоправных устремлений организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций и отдельных лиц, а также ряда иностранных государств и международных организаций, цель которых нанести ущерб национальной безопасности Российской Федерации. Именно поэтому выборы важны для обеспечения национальной безопасности.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия национальной безопасности РФ) понятие «национальная безопасность» раскрывается как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, позволяющее обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства[1]. Согласно Стратегии национальной безопасности РФ обеспечение национальной безопасности представляет собой целенаправленную деятельность государственных институтов по выявлению, предупреждению и пресечению различных угроз безопасности личности, обществу и государству, по защите национальных интересов Российской Федерации. Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности в условиях выборов являются защита основ конституционного строя России, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

Необходимо различать понятия «обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов», «обеспечение безопасности выборов» и «нормативно-правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов».

Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов можно рассматривать в широком и узком смысле.

В широком смысле под рассматриваемым понятием следует понимать сложное социально-политическое явление, включающее в себя объекты защиты, источники посягательств, угрозы и способы защиты применительно к организации и проведению выборов.

В узком смысле — это деятельность компетентных государственных органов и учреждений, направленная на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности России, гарантий прав и свобод граждан в процессе организации и проведения выборов.

Обеспечение безопасности выборов может быть охарактеризовано как комплекс правовых, организационных, информационных, технических и иных мер, осуществляемых избирательными комиссиями, правоохранительными и иными органами, по выявлению, предупреждению и пресечению противоправных действий (бездействия), препятствующих свободному волеизъявлению граждан и реализации избирательных процедур в соответствии с порядком и правилами, установленными избирательным законодательством[2].

Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов — понятие более широкое по сравнению с обеспечением безопасности выборов. Во-первых, национальная безопасность обеспечивается независимо от избирательного процесса. Во-вторых, обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов преимущественно направлено на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности в рамках всех выборов, проходящих в России, в то время как обеспечение безопасности выборов имеет целью выявление, предупреждение и пресечение конкретных правонарушений в ходе отдельной избирательной кампании. Именно поэтому в ходе выборов могут осуществляться противоправные действия, затрагивающие безопасность выборов, но не наносящие при этом ущерба национальной безопасности государства. В-третьих, обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов помимо собственно обеспечения безопасности выборов включает в себя деятельность во всех сферах государственной и общественной жизни, в которых возможна реализация угроз национальной безопасности (нормативно-правовые, информационно-пропагандистские, финансовые, технические, организационные, кадровые и другие составляющие обеспечения национальной безопасности).

Обеспечение национальной безопасности в условиях выборов зависит от качества нормативно-правового регулирования организации и проведения выборов. Сфера нормативно-правового регулирования выборов в Российской Федерации охватывает общественные отношения, не только складывающиеся в ходе выборов, но и возникающие в связи с обеспечением национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Составной частью обеспечения национальной безопасности в условиях выборов является правовое обеспечение избирательного процесса, которое рассматривается как государственно-властная деятельность по созданию предусмотренных нормативными правовыми актами условий и правовых гарантий обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

Нормативные правовые акты представлены в данном случае тремя основными группами:

— определяющие общие принципы, функции и систему обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации;

— устанавливающие гарантии законности прохождения избирательного процесса, свободной реализации избирательных прав, а также обеспечивающие защиту демократических принципов и норм избирательного права;

— регламентирующие правовой статус, задачи и возможные формы участия государственных (в том числе правоохранительных) органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации в ходе избирательного процесса.

Данная система нормативных правовых актов является фундаментом проведения государственной политики обеспечения национальной безопасности в ходе выборов, которая в свою очередь определяется национальными интересами Российской Федерации.

В Стратегии национальной безопасности РФ национальные интересы России рассматриваются как совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. Разработчики документа сформулировали национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу, включив в их число: развитие демократии и гражданского общества; повышение конкурентоспособности национальной экономики; обеспечение незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации; превращение Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Интересы национальной безопасности Российской Федерации в сфере организации и проведения выборов — системообразующий элемент национальных интересов России. Эти интересы, с одной стороны, направлены на развитие демократии и гражданского общества, с другой — призваны обеспечить незыблемость конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации.

В группу интересов национальной безопасности по развитию демократии и гражданского общества в Российской Федерации входят: повышение политической активности и правовой культуры граждан; развитие политического плюрализма; недопущение узурпации государственной власти одним политическим деятелем (одной политической партией); формирование и осуществление политики органов народного представительства с учетом общественного мнения; развитие общественного контроля организации и проведения выборов; защита политических (в том числе избирательных) прав граждан.

Среди интересов национальной безопасности, направленных на обеспечение незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации, следует выделить: сохранение политической стабильности в обществе; противодействие коррупции, сепаратизму, экстремизму и терроризму в условиях выборов; противодействие криминализации органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение легитимности формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления; недопущение дезорганизации нормального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления; недопущение массовых нарушений избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса; обеспечение политической независимости государства в условиях агрессивного иностранного (международного) наблюдения за выборами; недопущение использования избирательных кампаний в качестве механизмов захвата политической власти ставленниками иностранных государств и финансируемых ими организаций.

Реализация интересов национальной безопасности Российской Федерации в сфере организации и проведения выборов зависит от согласованных действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, что осуществляется путем комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования.

Национальная безопасность любого демократического государства основана на выборах органов народного представительства, поскольку является функцией обеспечения народного суверенитета. Пока проводятся свободные, справедливые и прозрачные выборы представительных органов власти, обеспечивается и национальная безопасность.

На всех стадиях избирательного процесса уполномоченные государственные органы и учреждения являются субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, в рамках своей компетенции участвуя в решении разнообразных задач. По объему компетенции можно выделить субъекты общей компетенции, уполномоченные рассматривать не только вопросы организации и осуществления избирательного процесса, но и вопросы обеспечения национальной безопасности в рассматриваемой сфере (Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации), а также субъекты специальной компетенции (органы ФСБ, избирательные комиссии, суды, органы прокуратуры, налоговые и финансово-контрольные органы, учреждения и филиалы Центрального банка Российской Федерации и Сбербанка России, органы юстиции, органы внутренних дел, органы Министерства иностранных дел Российской Федерации, воинские формирования и органы Министерства обороны Российской Федерации), осуществляющие деятельность по специальному предмету ведения. Особенности правосубъектности позволяют выделить субъекты, непосредственно обеспечивающие национальную безопасность в процессе организации и проведения выборов (высшие федеральные и региональные органы государственной власти совместно с органами ФСБ), и субъекты, содействующие обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов (избирательные комиссии, органы прокуратуры, суды, налоговые и финансово-контрольные органы, учреждения Центрального банка Российской Федерации и филиалы Сбербанка России, органы юстиции, органы внутренних дел, органы Министерства иностранных дел Российской Федерации, органы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинские формирования и органы Министерства обороны Российской Федерации)[3].

Основной объем работ по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, а также реализация необходимых организационно-технических мероприятий, связанных с подготовкой и проведением избирательных кампаний, возложены на субъекты специальной компетенции. В рамках избирательных кампаний компетентные государственные органы и учреждения участвуют в решении задач по борьбе с попытками проникновения криминалитета, представителей экстремистских организаций, иностранных спецслужб в органы государственной власти и местного самоуправления, с незаконным финансированием избирательных кампаний, незаконной предвыборной агитацией; противодействуют распространению избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание, попыткам фальсификации итогов голосования и результатов выборов.

Правовое обеспечение избирательного процесса в интересах национальной безопасности в настоящее время, по нашему мнению, не соответствует возрастающим потребностям защиты интересов национальной безопасности и ограничено возможностями действующего законодательства и правоприменительной практики. В этой связи возникает необходимость осуществления комплекса организационно-правовых, кадровых, информационно-пропагандистских и специальных мер развития правового обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности по ряду направлений правотворчества и правоприменения.

Представляется, что совершенствование правового обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности должно охватывать следующие направления:

1) развитие законодательного обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности;

2) развитие иностранного (международного) и общественного контроля избирательного процесса в интересах национальной безопасности;

3) обеспечение конституционно-правовых гарантий легитимации избирательного процесса в интересах национальной безопасности.

Развитие законодательного обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности обусловлено недостатками законодательства о выборах, которые продолжают оказывать негативное воздействие на избирательный процесс и национальную безопасность России в целом. Несмотря на развитие демократических институтов и модернизацию нормативно-правовой базы, связанной с выборами, в законодательстве, регулирующем организацию и проведение выборов в Российской Федерации, на сегодняшний день не полностью ликвидированы пробелы и коллизии, часть из которых носит коррупциогенный характер. Формулировки частей 7—10 ст. 91 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации», связанные с отменой решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о регистрации списка кандидатов, об отказе в его регистрации, об исключении группы кандидатов из списка кандидатов, с отменой регистрации федерального списка кандидатов, отменой регистрации кандидатов, включенных в зарегистрированный федеральный список кандидатов, с исключением региональной группы кандидатов из федерального списка, допускают возможность выборочного правоприменения и нарушения равного статуса субъектов избирательного процесса. На федеральном уровне отсутствуют правовые нормы, препятствующие конъюнктурному изменению законодательства о выборах; вне периода избирательной кампании не регулируются отношения, связанные с политической рекламой; не предусмотрена юридическая ответственность иностранных (международных) наблюдателей за нарушение общепризнанных международных принципов и норм наблюдения за выборами. Отдельные законодательные акты субъектов Российской Федерации (Республика Тыва, Ярославская область, Еврейская автономная область)[4]  допускают возможность избираться для лиц, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющих на день голосования на выборах не-

снятую и непогашенную судимость за указанные преступления; осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления. Региональное законодательство о выборах  не в полной мере отражает ограничения на агитационную деятельность экстремистского характера (Республика Алтай, Республика Коми)[5], в ряде субъектов Российской Федерации   не регулируется порядок использования ГАС «Выборы» (Республика Коми, Брянская область)[6], отсутствуют правовые положения о контрольно-ревизионных службах при избирательных комиссиях (Республика Коми, Волгоградская область, Кемеровская область)[7]. В этой связи необходимо дальнейшее развитие законодательного обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности, что позволит повысить эффективность защиты основ конституционного строя, будет способствовать демократизации и укреплению законности избирательного процесса.

Приоритетной задачей законодательного обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности является противодействие проникновению криминалитета в органы власти. Правовые меры борьбы с криминализацией органов государственной власти и органов местного самоуправления предусматривают разработку федеральных и региональных программ борьбы с криминализацией органов государственной власти и органов местного самоуправления, совершенствование законодательства путем установления правовых ограничений на избрание в органы государственной власти и органы местного самоуправления лиц, находящихся в федеральном розыске, имеющих судимость (в том числе снятую и погашенную) за совершение тяжких или особо тяжких преступлений. В федеральных законах о выборах предлагается закрепить обязательность указания кандидатами в депутаты и (или) на выборные должности всех имеющихся судимостей (в том числе снятых и погашенных), а также информирования политическими партиями и избирательными комиссиями избирателей о всех судимостях кандидатов с наименованием суда, вынесшего приговор, названиями составов преступлений, срока и вида наказания, даты освобождения. В целях пресечения противоправной деятельности и подготовки материалов для привлечения к ответственности представителей криминалитета, избранных в органы государственной власти и органы местного самоуправления, предлагается использовать институт приостановления полномочий депутатов и выборных должностных лиц.

Организационно-кадровые меры противодействия криминалитету должны охватывать две группы.

Первая группа касается внутрипартийной кадровой политики: проверки кандидатов в члены партии; выявления фактов партийной коррупции и передачи собранных материалов правоохранительным органам; проверки членов партии, баллотирующихся по партийным спискам; исключения из партии лиц, скомпрометировавших себя связями с экстремистскими организациями и организованными преступными группами.

Вторая группа мер связана с совершенствованием кадрового комплектования всей системы государственных органов.

Меры информационно-пропагандистского противодействия общественности и государственных органов продвижению организованными преступными группами своих кандидатов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в условиях выборов должны быть направлены на повышение правовой культуры общества. Особую роль представляется целесообразным уделить профилактической работе избирательных комиссий, правоохранительных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в молодежной среде. Чрезвычайно важна деятельность СМИ по консолидации российского общества и формированию негативного общественного мнения о деятельности преступных групп, криминальных лидерах, об их участии в политической жизни и попытках избрания в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

(Окончание в следующем номере)

Библиография

1  См. Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

2  См.: Красинский В.В. Правовое обеспечение безопасности выборов в зарубежных государствах // Журнал российского права. 2003. № 7. С. 90.

3  Подробнее о субъектах обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов см.: Красинский В.В. Правовое обеспечение избирательного процесса в интересах национальной безопасности России: Моногр. — М.; Тамбов, 2009. С. 180—203, 218—286, 377—395.

4  См.: Устав Ярославской области от 23.05.1995 № 5-з (в ред. от 07.10.2008); Закон Республики Тыва от 23.06.2006 № 1867 ВХ-1 «О выборах депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва»(в ред. от 25.07.2007); Закон Еврейской автономной области от 29.03.2006 № 662-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области» (в ред. от 31.05.2006).

5  См.: Закон Республики Алтай от 24.06.2003 № 12-15 «О выборах депутатов Республики Алтай»( в ред. от 14.11.2006); Закон Республики Коми от 07.07.2006 № 65-РЗ «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми»(в ред. от 26.06.2008).

6  См.: Закон Республики Коми «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми»; Закон Брянской области от 23.01.2008 № 4-З «О выборах депутатов Брянской областной Думы»  (в ред. от 11.11.2008).

7  См.: Закон Республики Коми «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми»; Закон Волгоградской области от 25.10.2008 № 1751-ОД «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы»; Закон Кемеровской области от 14.02.2007 № 24-ОЗ «О выборах депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области» (в ред. от 07.06.2008).