Концепция эффективного государства и участие органов внутренних дел в ее реализации

УДК 321:342
О.А. СТЕПАНОВ,
 доктор юридических наук, профессор Академии управления МВД России
 
Концепция как система взглядов на те или иные явления, процессы должна содержать в себе подход к пониманию или решению определенной задачи. К настоящему времени широкую известность обрели, например, концепции правового, социального государства, государства «ночного сторожа». Но говорить об американской или европейской модели эффективного государства, которая могла бы быть полезной и для России, не представляется возможным из-за того, что проработка подходов к созданию таких моделей находится в начальной стадии. 
 
Вместе с тем в отечественных СМИ и официальных выступлениях руководителей государства достаточно часто звучат словосочетания «эффективная власть», «эффективная политика», «эффективное управление», «эффективные вооруженные силы» и т. п., имеющие непосредственное отношение к деятельности государства.
Следует учитывать, что функционирование любого государства является следствием взаимодействия множества человеческих интересов: экономических, политических, нравственных, которые представляют собой естественную движущую силу на пути достижения наиболее гармоничного состояния общества, оптимально сочетающего приоритеты отдельной личности и государства. Ввиду этого под эффективным государством иногда понимается сильное государство, способное решать поставленные задачи[1].
Однако сильная власть может быть и неэффективной, ориентированной на интересы малочисленной правящей элиты, а не на увеличение благосостояния общества в целом. Эффективность же, напротив, предполагает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, способность решать поставленные задачи.
В этой связи в концептуальном плане следует вести речь о создании государства, которое было бы способно адекватно отвечать на вызовы времени.
Как известно, крупные реформы проводятся прежде всего правительствами, и уже поэтому роль государства в период реформ неизбежно возрастает. Инициируя изменения в обществе, государство получает возможность влиять на судьбы людей в гораздо большей мере, нежели в стационарном режиме. Отсюда следует, что, например, социальной и экономической реформам на период до 2020 года должны прежде всего предшествовать усилия по повышению эффективности государственного управления. На расширенном заседании Госсовета в Кремле 8 февраля 2008 г. глава государства поставил задачу продуктивно использовать накопленный опыт и ресурсы для следующего, качественно иного этапа в развитии страны.
Успех любых реформ во многом зависит от их подготовленности, последовательности и темпа. При этом важнейшая задача государства в социально-экономической сфере состоит в том, чтобы предотвратить неоправданную дифференциацию доходов и, как следствие, рост теневой экономики и коррупции. Следует подчеркнуть: проблема коррупции является в большей или меньшей степени проблемой практически любого современного государства. Однако многие страны потерпели неудачу в борьбе с коррупцией, и это послужило основанием для появления выводов о том, что государство должно снизить свои претензии на управление экономикой, уменьшить объем функций в пользу рынка; не следует также уделять особого внимания социальной политике: она должна быть направлена лишь на компенсацию потерь тех групп населения, благосостояние которых снижается в результате рыночных преобразований.
Выступая в январе 2008 года на Втором Общероссийском гражданском форуме, Д. Медведев заявил, что борьба с коррупцией должна превратиться в национальную программу[2].
В связи с этим активное противодействие коррупции следует рассматривать в качестве ключевого условия осуществления эффективной государственной политики, а сам термин «эффективность» допустимо соотносить со свойством явлений, характеризующим способность обеспечивать необходимые результаты.
Применительно к государству следует говорить о степени реализации им своего предназначения, полезности для личности и общества, о его конкурентоспособности в мире. Эффективно действующее государство должно заботиться о том, чтобы экономический рост, повышение производительности труда и продуктивности использования ресурсов в стране приводили к реальным улучшениям в сфере демографии, образования, здравоохранения, культуры, окружающей среды, безопасности, а также в сфере государственного управления и участии граждан в принятии решений, влияющих на их благосостояние и общественное положение.
Какие же подходы и варианты решения задачи построения эффективного государства известны сегодня?
В докладе Всемирного банка о мировом развитии за 1997 год «Государство в меняющемся мире» (далее — доклад Всемирного банка), который был посвящен рассмотрению основных функций и роли государства, его места в социально-экономическом развитии стран отмечалось, что эффективное государство — это государство, способное оптимально отвечать на внутренние и внешние вызовы, удерживая общество в координатах его устойчивого социально-экономического развития. В указанном докладе особо подчеркивалось, что эффективная деятельность государства, играющего роль катализатора и помощника, стимулирующего и дополняющего деятельность частного бизнеса и отдельных лиц, — важная предпосылка успешного социально-экономического развития страны. Здесь же говорится о том, что тем странам, которые решили сокращать роль государства, следует обратить внимание на то, каким образом, например, стал возможен беспрецедентный экономический рост в странах Восточной Азии, а также на роль качества государственного управления для обеспечения общественного благосостояния.
Отвечая на вопрос, каким образом государство должно эффективно выполнять свои функции, авторы доклада Всемирного банка пришли к выводу, что в мире не существует единого рецепта построения идеального государства. Тем не менее они определили свою модель построения такого государства и особо указали, что роль государства должна соответствовать его фактическим ресурсам (различные государства пытаются достичь слишком многого, используя весьма ограниченные средства, что зачастую приносит больше вреда, чем пользы; эффективность деятельности государства может быть обеспечена благодаря переориентации на те основные государственные задачи, которые не в состоянии решить рыночные силы или добровольные объединения граждан); расширение возможностей государства следует осуществлять путем придания новых стимулов работе государственных учреждений (подчеркивается необходимость наличия эффективных правил и ограничений, которые создали бы государственным служащим стимулы для более качественного выполнения их функций и проявления большей гибкости и в то же время исключили возможность государственного произвола, способствуя борьбе с глубоко укоренившейся коррупцией).
Наряду с этим авторы доклада Всемирного банка отмечают, что любое государство призвано выполнять некоторые ключевые задачи:
— создавать правовую основу;
— сохранять устойчивую макроэкономическую ситуацию, включая эффективно функционирующие финансовые учреждения;
— осуществлять капиталовложения в развитие инфраструктуры и сферы насущных социальных услуг;
— оказывать комплексную поддержку социально незащищенным членам общества;
— охранять окружающую среду[3].
Принимая во внимание данное видение проблемы, нельзя не отметить: переход к эффективному государству зависит от решения не только экономических, но и иных задач, связанных с повышением его конкурентоспособности. Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. Степашин считает, что без реализации идеи электронного правительства невозможно создание эффективного государства в современных условиях. Такое мнение он высказал еще в мае 2004 года, выступая в Лондоне на открытии международного семинара «Аудит в XXI веке». «Информатизация стала одним из главных ресурсов развития человечества в XXI веке. Выпадение какой-либо страны из этого процесса неизбежно приведет к снижению ее конкурентоспособности, отставанию в уровне развития и, как следствие, к увеличению разрыва в уровне жизни ее населения в сравнении с “продвинутыми” странами; при этом очевидно, что для сокращения экономического отставания от развитых стран необходимо развивать сектор высоких технологий, в котором возможно достичь большей производительности, чем в секторе сырьевом, — без мощной телекоммуникационной инфраструктуры добиться этого нельзя», — считает глава Счетной палаты России[4].
По словам С. Степашина, «электронное правительство — это прежде всего социальная система, направленная на удовлетворение потребностей граждан и бизнеса»[5].
В этой связи следует заметить, что 7 февраля 2008 г. В.В. Путин утвердил Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации. Согласно этой стратегии целью формирования и развития информационного общества в России является повышение качества жизни граждан и развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества.
Среди других целей отмечается совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.
К числу основных задач, требующих решения для достижения поставленной цели, относятся: формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий.
Отметим, что поставленная главой государства задача вхождения России к 2015 году в число лидеров глобального информационного пространства требует четко скоординированной работы органов власти, бизнеса и гражданского общества.
Ожидается, что к 2015 году у граждан будет возможность приобретать 100% госуслуг в электронном виде, что позволит упростить их получение и значительно повысить качество госуслуг. Все эти нововведения приведут к более удобному взаимодействию населения с государственными органами. В то же время планируется перевести в электронный вид обмен запросами и соответствующими сведениями между министерствами и ведомствами, что позволит сократить время рассмотрения поступающих заявлений и снизить количество очных обращений граждан в органы власти.
В этой связи следует заметить, что МВД России уже более 2 лет назад приступило к реализации одного из самых масштабных проектов — созданию единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел (далее — ЕИТКС). Ее внедрение направлено не только на качественное улучшение работы органов внутренних дел по раскрытию тяжких преступлений, обеспечение быстрого доступа к специализированным базам данных федерального и регионального уровней, но и на ускорение ответов на запросы пользователей из других органов исполнительной власти (прежде всего ФСБ, Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков).
Задача системы — упростить и активизировать получение требуемой информации в целях ускорения процесса раскрытия преступлений, исполнения запросов, разрешения заявлений и отработки сообщений граждан.
Хотя внедрение ЕИТКС сопряжено со сложностями, в настоящее время более 40 тыс. абонентов органов внутренних дел уже имеют возможность доступа в режиме реального времени к автоматизированным банкам данных общего и специального пользования. К концу 2008 года количество таких сотрудников должно существенно возрасти. При этом, как показывает практика в регионах, подключаемых к ЕИТКС, раскрываемость преступлений по горячим следам возросла в среднем на 20%, улучшились показатели следственной работы, сократились сроки предварительного расследования.
В течение 2008—2012 гг. предполагается обеспечить доступ к централизованным банкам данных практически всех экипажей патрульных автомашин непосредственно с места несения ими службы, т. е. сотрудники милиции в режиме реального времени смогут проверять подлинность паспортных данных, водительских прав, регистрацию приезжающих в страну людей, машин, оружия, устанавливать, находится ли гражданин в розыске, и многое другое. Кроме того, внедрение ЕИТКС позволяет существенно повысить уровень управления подразделениями органов внутренних дел, в том числе за счет возможности связи практически с каждым из них посредством видеоконференцсвязи.
Наряду с этим возможности ЕИТКС обеспечат сокращение времени, затрачиваемого гражданами на получение документов, в том числе биометрических паспортов, справок о судимости, поднимут на более высокий уровень взаимодействие сотрудников органов внутренних дел с населением.
Следует отметить, что МВД России внедряет в деятельность своих подразделений и другие системы, работа которых направлена на повышение оперативности и полноты реагирования на правонарушения.
Безусловно, реализация принципа «через информатизацию к эффективности» весьма привлекательна. Но, например, британское госуправление уже прошло период информатизации: в 2008 году населению страны будет предоставлена возможность получения практически 100% государственных услуг посредством использования телекоммуникационных технологий. При этом, добившись желаемого уровня «автоматизированности» и прозрачности, власти Великобритании обнаружили, что прямого влияния на эффективность работы чиновников это не оказывает, поскольку замена бумажной технологии работы чиновников с населением на электронную сохранила прежний подход к обработке самих требований. Чтобы этого не случилось в России, необходимо осознание целесообразности использования информационных технологий прежде всего в качестве средства, выполняющего функции посредника между государственным служащим и личностью (на этой основе, в частности, осуществляется реализация МВД России программы по безопасности дорожного движения).
Поскольку концепция эффективного государства строится с учетом потребности достижения определенной гармонии в отношениях личности и государства в рамках развития гражданского общества, для формирования принципов деятельности такого государства как основополагающих идей, определяющих его модель, важен не только уровень развития информационных технологий и умение ими пользоваться, но и наличие справедливых правовых начал в функционировании государственного механизма. В концептуальном плане обеспечение таких начал должно рассматриваться в качестве важнейшей цели государственно-правовой деятельности. При этом эффективно действующее государство не может не определить как для личности, так и для своих органов таких рамок свободы, выход за которые ни для личности, ни для государства недопустим. Если же происходит нарушение прав и свобод, то оно должно предполагать возможность обеспечения судебной защиты интересов личности либо государства. С учетом этого рассмотрение модели эффективного государства как механизма, в котором реализуется концепция управления по целям, определенным законодательством, предполагает, что для обеспечения процессов безопасного развития как личности, так и государства политическая и правовая системы общества призваны функционировать солидарно. Кроме того, реализация идеи эффективного государства должна быть связана с дальнейшим прогрессом не только в государственно-правовых отношениях, но и в развитии культуры. В рамках функционирования такого государства должна формироваться культура не подчинения, а участия в общественной жизни граждан, которые непосредственно вовлекаются в процесс выработки и принятия требований и решений, в том числе с помощью использования телекоммуникационных технологий.
Следовательно, концепция построения эффективного государства в конечном счете должна сводиться к созданию такой системы государственных институтов, функционирование которой наилучшим образом при оптимальных затратах способно оказывать населению и обществу в целом услуги в области задач, возложенных на государство.
В складывающейся ситуации в качестве важнейших направлений эффективного государственного строительства следует рассматривать:
— оптимизацию структуры органов государственного управления, начиная с аппарата президента и правительства;
— исключение дублирования деятельности министерств и ведомств с целью недопущения возникновения в ряде сфер государственной деятельности «управленческого вакуума»;
— обеспечение исключительной компетенции министерств и ведомств, в рамках которой за любой вопрос отвечает только один руководитель, обладающий всей полнотой принятия решений в этой сфере;
— определение для каждого министерства и ведомства его главной функции (например, для МВД России — обеспечение социальной безопасности) и четких, объективных, формализуемых критериев результатов работы;
— упрощение и резкое снижение бумажного документооборота;
— создание встроенного в аппарат государственного управления механизма его постоянного мониторинга и самосовершенствования.
При этом очевидно, что участие органов внутренних дел в обеспечении этих направлений государственного строительства является весьма значимым.
По мнению министра внутренних дел России Р.Г. Нургалиева, МВД России в 2008 году должно не только усилить борьбу с коррупцией и организованной преступностью, но и повысить безопасность дорожного движения в рамках выполнения приоритетных задач по формированию действенной системы обеспечения общественной безопасности, защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе за счет внедрения в повседневную правоохранительную деятельность передовых научно-технических достижений. Выполнение этих установок может рассматриваться в качестве вполне реального вклада в построение эффективного государства в России.
 
Библиография
1 Категория «эффективное государство» в России впервые официально была использована 8 июля 2000 г. в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ как аналог сильного государства, способного гарантировать стабильность общественного развития и соблюдение прав личности.
2 См.: http://www.kreml.org/news/171509058
3 Государство в меняющемся мире (Всемирный банк. Отчет о мировом развитии. 1997. Краткое содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4—34.
4 http://news.neweco.ru/news/?id=159
5 Там же.