Коррупция в органах государственной власти

О.И. КОРОТКОВА,

кандидат юридических наук,  старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета

В России в условиях системного (экономического, политического, правового и идеологического) переходного периода приобрела особую криминологическую остроту и политическую значимость проблема коррупции в государственных органах. Для эффективной работы по минимизации данного явления необходима политическая воля руководителей самых разных уровней государственной власти, т. е.  принятие кардинальных политико-правовых мер, направленных на обуздание всех проявлений коррупции.

Ключевые слова: коррупция, коррупция в органах власти, корруптология, борьба с коррупцией.

Corruption in the organs of the state power

O.Korotkova

In Russia in the conditions of the system (economic, political, legal and ideological) transition period the problems of corruption in the state organs have a particular criminological acuteness and a political significance. It is not enough for the effective work of minimizing the phenomenon of corruption. The political will of the leaders of the different levels of the state power for organizing the struggle against corruption is necessary. The necessity of taking radical political legal measures directing at restraining corruption in the state and municipal service is considered.

Keywords: corruption, corruption in the organs of power,   fight against a corruption.

В  России в условиях системного (экономического, политического, правового и идеологического) переходного периода приобрела особую криминологическую остроту и политическую значимость проблема коррупции в государственных органах. Коррупция — это сложное социальное и правовое явление и понятие. Некоторые исследователи говорят о коррупции как о целой, относительно самостоятельной правовой науке и учебной дисциплине — корруптологии, вкладывая в это понятие пути совершенствования уголовной политики и законодательства о воздействии на организованную преступность и коррупцию[1].

В «Словаре иностранных слов» коррупция трактуется как преступная деятельность в политической, экономической, военной и других сферах, заключающаяся в использовании должностными лицами своих властных возможностей и служебного положения в целях личного обогащения[2].

В переводе с латинского «коррупция» (corruptio) означает «подкуп», «порча», «упадок», «совращение». В «Толковом словаре русского языка» коррупция определяется как моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами[3].

В.Ф. Кузнецова понимает под коррупцией подкуп должностных лиц государства[4].

С.П. Глинкина полагает, что коррупция является намеренным несоблюдением принципа независимости сторон с целью получения за счет такого поведения каких-либо преимуществ для себя или для других лиц, с которыми установлены личные отношения[5].

И.В. Годунов под коррупцией понимает социальное явление, которое заключается в осуществляемых в различных формах злоупотреблениях государственными или иными полномочиями для получения выгоды в личных целях или в интересах третьих лиц, основанных на незаконных двусторонних сделках[6].

В юридической литературе коррупция рассматривается с разных точек зрения, например: как отклонение от правовых и морально-этических норм; как определенный вид социально-экономических отношений; как проявление стратегий поведения отдельных социальных групп; как некий дефект политической системы (или системы управления), «сила трения», «энтропия» управления[7].

Под коррупцией международное сообщество понимает злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях[8].

Ряд правоведов предпочитают истолковывать коррупцию более широко и ее ядром считают должностное злоупотребление[9].

Особенность современной коррупции в том, что она последовательно расширяет зоны своего влияния за счет новых, ранее достаточно защищенных от нее сфер, в частности правоохранительной деятельности и высших эшелонов власти, что делает ее очень опасной[10].

Е.Л. Дубко выделяет этический элемент данного явления и определяет коррупцию как незаконную деятельность в частных интересах, нарушение установленных правил, отступление от общественного долга ради личного корыстного интереса, предательство общественного интереса и аморальный сговор[11].

Сущность коррупции как социально-правового явления двуедина. Она выражается, с одной стороны, в использовании лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса в целях получения незаконных преимуществ (продажность), а с другой — в предоставлении этому лицу таких преимуществ заинтересованным субъектом (подкуп)[12].

В литературе понятие «коррупция» толкуется по-разному. Одни трактуют коррупцию как некоторые уклонения от норм права, служебной этики, общечеловеческих моральных принципов, злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Наиболее распространенные проявления коррупции — административной коррупции — включают получение взяток за «оказание услуг» или «снятие преград».

В рамках такого подхода различают верхушечную коррупцию, которая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену, и низовую коррупцию, которая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным взаимодействием чиновников и граждан.

Другие истолковывают коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. В рамках такого подхода различают «западную» коррупцию, выступающую в роли своеобразного рынка коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временные разовые отношения «купли-продажи», и «восточную» коррупцию, которая образует укорененную систему социальных отношений.

Третьи рассматривают коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп. В рамках такой коррупции выделяют две стратегии: «захват государства» и  «захват бизнеса». Этот подход ориентируется на совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты.

Четвертые выделяют коррупцию как некое системное общественное явление и частные виды коррупции. Коррупция в данном смысле трактуется как некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т. п.) и рассматривается как «сила трения», которую приходится преодолевать обществу при решении поставленных им задач, как «энтропию» общественной системы (меру внутренней неупорядоченности, меру неопределенности, если следовать традиционным определениям) или более узко — как энтропию системы управления[13].

В коррупционных отношениях И.В. Годунов выделяет по меньшей мере три стороны: государственный служащий, в силу различных причин и за незаконное вознаграждение совершающий действия в пользу заинтересованной стороны; заинтересованная сторона, которая желает получить блага, законом не предусмотренные; потерпевшая сторона — государство, представитель общества[14].

Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, в особенности в обстоятельствах рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет средств государственного бюджета — все это является завуалированными формами коррупции.

Борьба с коррупцией — это проблема не только уголовного права, а проблема общеюридическая, социальная и политическая[15].

Г. Сатаров в беседе на тему «Коррупция в России» высказал мнение, что бороться надо с условиями, порождающими коррупцию. Коррупция — это не проблема сама по себе, а сигнал о проблемах. Коррупция — это боль. Боль в организме сигнализирует о том, что где-то зародилась болезнь. И болеутоляющие таблетки, т. е. репрессивные меры, не помогут. Появилась боль — значит нужно установить диагноз и лечить болезнь, тогда и боль уйдет[16].

В.В. Путин в своих выступлениях неоднократно подчеркивал, что корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством и распространяются при отсутствии эффективного контроля за деятельностью должностных лиц, органов государственной и муниципальной власти[17].

Профессор Гарвардского университета Карл Иоахим Фридрих оценивает коррупцию как явление почти однозначно негативное, «патологию политики», при которой это негативное явление затрагивает и государственных чиновников, и властные институты — как непременный спутник политики, а отсюда окончательная победа над коррупцией — задача утопическая, но это не исключает того, что ей нужнодавать энергичный отпор, чтобы болезнетворные зародыши не распространялись и не разрушали политическую систему. М.Н. Афанасьев утверждает, что коррупция проистекает из особенностей властных структур России и укорененности в обществе патрон-клиентских отношений. Он выявляет тенденцию слияния в «единый лоббистский организм» на госкапиталистической основе ведомств и головных отраслевых корпораций, «приватизации» формально государственных институтов, превращения клиентарно-организованных частных и частно-корпоративных интересов практически в единственную действенную власть, показывает институциональные условия, влияющие на уровень коррупции[18].

Российские ученые, изучающие коррупцию, обращают внимание на тот факт, что в России отсутствуют необходимые условия для эффективного функционирования государственной службы, а также меры, направленные на предупреждение коррупции[19].

А.В. Гайдук утверждает, что целеустремленная борьба с коррупцией не может быть успешной, если она будет основана на разовых и краткосрочных кампаниях. Позитивные результаты борьбы с коррупцией можно получить только при условии долгосрочных социально-экономических, политических и правовых перемен[20].

В аналитическом докладе «Россия и коррупция: кто кого» приведены мотивы компенсации за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы: нестабильность; низкая зарплата, не соответствующая квалификации и степени ответственности служащего; несправедливость при продвижении по службе; хамство или некомпетентность начальника[21].

Г. Сатаровым было проведено анкетирование респондентов, признавшихся в даче взятки. На вопрос анкеты: «Как бы вы описали свои ощущения от того, что вам пришлось дать взятку?» — большинство опрошенных, выбирая ответ, пометили вариант «ненависть к нашей государственной системе, которая ставит людей в такие обстоятельства»[22].

Как полагает Т.Е. Басова, необходимой основой успешной борьбы с коррупцией является наличие политической воли государства. Кроме этого, само российское общество должно быть готово к такой борьбе[23].

Коррупция в России достигла небывалых размеров. Юридическая практика и средства массовой информации многих стран мира постоянно фиксируют факты, свидетельствующие об актуализации проблемы коррупции и, соответственно, о необходимости принятия государствами согласованных действий в борьбе против этого негативного явления.

О коррупции государственных служащих постоянно говорится не только в наших и зарубежных СМИ, но и на самом высоком государственном уровне. Однако реальные сдвиги в борьбе с этим явлением практически ничтожны. Возникает резонный вопрос: почему? Высокопоставленные чиновники из правоохранительных органов при ответе на данный вопрос нередко апеллируют к несовершенству и недостаточности правовой базы для борьбы с этим злом, хотя в последние годы проделана серьезная работа по совершенствованию антикоррупционного законодательства.

Но все же опасность современной российской коррупции состоит в ее массовости, проникновении во все сферы жизни общества, быстрой приспособляемости к новым условиям, в связи с чем доверие граждан к институтам государственной власти находится на низком уровне.

Коррупция приобретает доминирующее воздействие на формирование криминальной среды и становится неотъемлемым фактором жизни. Она негативно воздействует на общественное сознание, создавая новые ценности и устои, что позволяет констатировать угрозу стабильности общества и государства.

Таким образом, совершенствование деятельности по борьбе с коррупцией надо связывать с комплексным проведением правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции.

Однако для эффективной работы по минимизации явления коррупции этого недостаточно. Необходима политическая воля руководителей самых разных уровней государственной власти для организации борьбы с коррупцией на мировом уровне. Важно, чтобы эта политическая воля не была результатом каких-либо политических интриг и разборок, а преследовала интересы защиты закона. Таким образом, назрела необходимость принятия кардинальных политико-правовых мер, направленных на обуздание коррупции в государственной и муниципальной службе. К таким мерам следует отнести:

1) усиление надведомственного контроля и надзора в отношении всех государственных и муниципальных органов независимо от того, к какой ветви власти они относятся;

2) общественный контроль со стороны СМИ, института по правам человека (служба омбудсмена), института общественной экспертизы при органах исполнительной власти;

3) политический контроль за органами власти и муниципальными органами со стороны общества через различные политические партии и движения;

4) контроль, институализированный в рамках трех ветвей государственной власти (парламентской, административной, судебной);

5) осознание того факта, что «дешевый» чиновник обходится обществу и государству намного дороже, когда его берут на «содержание» преступные группировки;

6) разработку и принятие комплексной программы, направленной на повышение имиджа госслужбы;

7) реальное, а не декларируемое осуществление принципа гласности в деятельности государственных и муниципальных органов;

8) разработку и принятие основополагающих антикоррупционных законов;

9) четкую правовую регламентацию карьеры госслужащего как важнейшую гарантию стабильности всей системы государственной службы;

10) усиление юридической ответственности госслужащих (как уголовной, так и дисциплинарной) за действия, приводящие к подрыву авторитета государственной власти; за нарушение присяги госслужащего; оскорбление чести и достоинства граждан; нарушение законности.

Также необходимо определить круг государственных должностей, связанных с повышенным риском коррумпированности, с полномочиями по распределению займов, субсидий, ссуд, выдаче разрешений, лицензий и т. д.; ввести периодическую ротацию лиц, замещающих эти должности, дополнительные формы и средства контроля за осуществлением этих полномочий; предусмотреть обязательность декларирования доходов государственных и муниципальных служащих (вплоть до привлечения к уголовной ответственности за неисполнение указанного требования).

Библиография

1 См., например: Иванов А.М. Корруптология — правовая наука и учебная дисциплина: путь совершенствования уголовной политики и законодательства о воздействии на организованную преступность и коррупцию. — Владивосток, 2002. С. 2.

2 Словарь иностранных слов. — М., 1954. С. 369.

3 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1997. С. 298.

4 См.: Кузнецова В.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1993. № 1. С. 21.

5 См.: Глинкина С.П. Коррупция в России: причины, масштабы, качественные изменения. — М., 1999. С. 16.

6 См.: Годунов И.В. Противодействие организованной преступности: Учеб. пособие. — М., 2003. С. 335.

7  www.anti-corr.ru

8 См.: Справочный документ о международной борьбе с коррупцией, подготовленный секретариатом ООН, A/CONF, 169/14, 1995, 13 April.

9 См.: Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: Учеб. пособие. — М., 2002; Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. — М., 2002. С. 369.

10 См.: Мишин Г.К. Элитно-властная коррупция как приоритетное направление ограничения политической коррупции и антикоррупционной политики в целом // Государство и право. 2003. № 4. С. 112.

11 См.: Дубко Е.Л. Политическая этика. — М., 2005. С. 235.

12 См.: Попов В.И. Актуальные проблемы борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности. — М., 2004. С. 96.

13 www.anti-corr.ru

14 См.: Годунов И.В. Указ. соч. С. 335.

15 См.: Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. № 7. С. 23.

16 См.: Коррупция в России: Беседа с Г. Сатаровым // Юридический мир. 2004. № 4. С. 10.

17 См.: Выступление В.В. Путина 12 января 2004 г. на первом заседании Совета по борьбе с коррупцией при Президенте РФ.

18 www.mosgu.ru

19 См.: Куракин А.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. 2003. № 7. С. 79—89.

20 См.: Гайдук А.В. Мiжнародне право i нацiональне законодавство: Зб. наук. праць / За заг. ред. докт. юрид. наук А. Чубарева. — К., 2003. Вип. 3. С. 73—79.

21 См.: Россия и коррупция: кто кого // Аналитический доклад, подготовленный Региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Москва, 1998 г. (www.anti-corr.ru).

22 См.: Тепло душевных отношений: кое-что о коррупции (dbs100.indem.ru).

23 См.: Басова Т.Е. Уголовная ответственность за должностные преступления: проблемы правотворчества и правоприменения в условиях административной реформы Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Владивосток, 2005. С. 37—40.