Коррупция как инструмент государственного регулирования в политической системе российского общества

УДК 328.185 

Страницы в журнале: 12-16

Ю.А. ДМИТРИЕВ,

доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент Российской академии образования, заслуженный деятель науки РФ, доктор философии Оксфордского университета (Великобритания) Ph.D.

Статья посвящена анализу сущности коррупции как явления, а также нормам российского законодательства, направленным на противодействие коррупции. 

Ключевые слова: демократия, конституция, коррупция, государственная служба, противодействие коррупции.

Corruption as an instrument of state regulation in the political system of the Russian society

 Dmitriev Y.

The article analyzes the nature of corruption as a phenomenon, as well as the norms of the Russian legislation aimed at curbing corruption.

 Keywords: democracy, constitution, corruption, civil service, curbing corruption.

В  последнее время много говорят о борьбе с коррупцией. Разработан Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы[1], создаются учебные программы и центры для обучения приемам и методам борьбы с этим уродливым явлением, принят целый ряд законов так называемой антикоррупционной направленности. К борьбе с этим преступным явлением призвал и Президент РФ.

Попробуем разобраться, насколько все эти меры могут быть эффективны. Для начала, следуя наставлениям древних, определимся с содержанием термина «коррупция». Сама по себе коррупция — многогранное явление, исследуемое различными гуманитарными науками и не только: существуют математические модели действия коррупции, аналитические, статистические, криминологические ее оценки и т. д. Но, поскольку речь идет преимущественно о юридической составляющей этого явления, обратимся к правовой стороне вопроса.

Крупнейший специалист в области права В.В. Лунеев определял коррупцию как «прямое или косвенное использование должностными лицами своих служебных возможностей и полномочий для личного обогащения»[2]. Для объективности присовокупим к этому определению  вывод зарубежного экономиста: «В случае коррупционных отношений взяточник и взяткодатель... оказываются в выигрыше, но при этом страдают интересы государства»[3].   Добавим: и общества. Эти подходы положены в основу всех дальнейших рассуждений.

Общеизвестно, что наша страна занимает по масштабам развития коррупции одно из первых мест в мире и первое в Европе. На самом деле коррупция — не просто банальное воровство. Это системное явление, имеющее глубокие социальные, экономические и политические корни. При этом считается, что большая часть «коррупционеров» в России — учителя, врачи, рядовые сотрудники МВД России и чиновники. Средний размер получаемой ими мзды — 3—5 тыс. руб. (100—150 долл.). Главная причина их мздоимства — чрезвычайно низкая заработная плата названной категории работающего населения.

Таким образом, основная причина коррупции — убийственно низкий уровень жизни населения в целом по стране, порожденный низкой производительностью труда и помноженный на очень высокую стоимость этой жизни. И если в цивилизованных странах реакция на социальные проблемы  общества выливается в публичное протестное движение, то в России — в стремление пополнить свой личный бюджет за счет другого человека —  потребителя оказываемых ему законных услуг. И этим мотивируется оборотная сторона коррупции. В условиях усиливающегося в России полицейского государства коррупция превращается в единственно возможный для гражданина способ получения от государства услуг, положенных ему по закону. Логика проста: если по закону добиться желаемого не получается, то можно сделать все за деньги. И это — один из способов избежать протестного движения, которое в России чревато бунтом и даже революцией. Вот и получается, что, когда власть заявляет о необходимости борьбы с коррупцией, она рубит сук, на котором сидит.

А теперь обратимся к фактам. Уже после объявления «крестового похода» против взяточников верховная власть приняла целый ряд законов, заставляющих сомневаться в истинности ее намерений или в правильности оценки ситуации. Прежде всего это решение об изменении формы ответственности за экономические преступления: 9 декабря 2011 г. вступил в силу закон, исключающий применение к преступникам, совершившим экономические преступления, мер наказания, связанных с лишением свободы[4].

На первый взгляд цель благая: лица, совершившие преступления в сфере экономики, не так опасны для общества, как воры, насильники, убийцы и грабители. Оставляя таких преступников на свободе, государство дает им возможность полностью или частично возместить нанесенный экономике ущерб; кроме того, изолируя их от лиц, совершивших общеуголовные преступления, оно не формирует из них закоренелых преступников. Все верно. Но тогда, следуя этой логике, Президент РФ должен изменить меру наказания (помиловать) для П. Лебедева и М. Ходорковского на не связанную с лишением свободы, дав им возможность возместить государству нанесенный ущерб. Однако этого не происходит. Значит, причина в другом: приближающихся президентских выборах.

И еще несколько соображений: оставляя экономических преступников на свободе, государство:

— снижает меру их ответственности за совершенное преступление, превращая ее в меру наказания, неадекватную содеянному;

— сохраняет для них возможность продолжать преступную деятельность;

— отдает решение о мере их наказания на усмотрение судей, т. е. создает почву для коррупционного сговора между судьей и обвиняемым.

Мы весьма далеки от каких-либо конкретных обвинений и лишь приводим возможные логические схемы последствий действия закона, намеренно не оперируя статистическими данными и фактическим материалом.

В аспекте борьбы с коррупцией следует оценить и процедуру так называемой либерализации уголовного законодательства, выразившуюся в отмене в нормах Уголовного кодекса РФ нижнего предела наказания за совершение уголовных преступлений малой и средней тяжести[5].  Опять-таки здесь речь может идти о возможных корыстных мотивах судейского усмотрения, поскольку одной из форм экономических преступлений выступает оценка самого факта дачи и получения взятки.

Очередное решение власти — введение кратного штрафа за получение взятки[6]. Рассмотрим аргументы против этого новшества. Во-первых, взяточничество относится к числу наиболее латентных (скрытых) преступлений, поскольку о нем осведомлены, как правило, два одинаково заинтересованных лица. Иные выводы можно сделать лишь на основании косвенных улик. Следовательно, «стукачом» в этом случае может выступить лишь один из двух участников сделки. Скорее всего, им будет взяткодатель, поскольку добровольный отказ от совершения преступления освобождает его от ответственности. Но в этом случае он лишается возможности удовлетворения того реального интереса, ради которого взятка давалась. В противном случае факт получения взятки превращается в так широко распространенную в нашей стране полицейскую (милицейскую) провокацию.

Более того, как уже отмечалось, основными  взяткополучателями у нас стали считаться учителя, врачи и мелкие служащие, т. е. получатели взяток минимального размера, для которых такое поведение не является нормой; они-то и становятся главными фигурантами уголовной статистики. Что же касается реально опасных для общества коррупционеров, действующих с размахом, то они давно уже нашли иные способы «поощрения» друг друга:  электронные платежи, зарубежные поездки, ценные подарки, предметы искусства, экспертная оценка ценности которых также выступает основой для коррупции.

Продолжая тему о непрофессиональных взяточниках, обратимся к анализу коррупционной составляющей реформы образования. В числе других экспертов мы неоднократно выступали с критикой системы ЕГЭ. Но, отвлекаясь от содержательной стороны этой формы аттестации, можно предположить, что одной из целей введения ЕГЭ было желание перенаправить финансовые потоки из сферы высшей школы в среднюю. В известной мере это борьба с вузовской коррупцией. Данный вывод получил подтверждение в виде судебных процессов над отдельными (выявленными) нечестными организаторами ЕГЭ, а также в упорном стремлении некоторых вузов, в том числе и нетворческого профиля, сохранить свой «статус-кво» посредством введения дополнительного экзамена по предметам, уже сданным абитуриентами в ходе итоговой школьной аттестации.

Реформа системы образования в высшей школе привела к сходному результату. Благой на первый взгляд переход на двухуровневую систему подготовки специалиста (бакалавр—магистр) с целью приближения нашей системы образования к международным стандартам на поверку в ряде случаев позволяет получить вместо одной взятки две за поступление в вуз с бюджетной формой обучения или приводит к необоснованному повышению платы за обучение магистра по сравнению с бакалавром в негосударственном образовательном сегменте.

Но в цепи реформаторских преобразований федеральной власти отдельное место занимает афера года — преобразование милиции в полицию. Если не принимать во внимание общие слова, содержащиеся в главах 1 и 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции), по сути, ничего не изменилось, поскольку каких-либо кардинальных новшеств Закон о полиции не содержит. Преобразование милиции в полицию проводилось путем переаттестации сотрудников милиции, при этом внятных критериев для отбора сотрудников Закон о полиции не содержит, обществу они не названы. Работа комиссии во главе с главой Администрации Президента РФ осуществлялась, как всегда, келейно, и окончательное решение по персоналиям принимал сам президент страны.

Закономерен вопрос: почему именно те или иные лица лишились своих постов? На фоне объявленных цифр о сокращении рядов милиции (полиции) на 20% и абсолютной цифры «лишних» генералов, обнародованной еще до начала переаттестации, можно предположить возможность коррупционной составляющей и в данном процессе.

В этой связи напрашивается грубое, но точное изречение: когда публичный дом перестает приносить доход, не кровати переставляют, а контингент меняют. Именно по такому пути менее столетия назад пошли большевики, проводя прямо противоположную реформу — заменяя полицию милицией. Но рекрутирование в ряды народной милиции проводилось в основном не из числа бывших чинов полиции, а из числа бойцов Красной Армии и наиболее сознательных пролетариев, вдохновленных идеей освобождения общества от пережитков прошлого. Кстати, ничего порочного в слове «милиция» изначально не было, ибо милиция (от лат. militia — войско) — это вооруженный народ. Почему же из реального защитника народа милиция (полиция) превратилась в коррупционную и частично сросшуюся с преступным миром составляющую нашего общества? Причем, согласно опубликованной статистике, наиболее коррумпированным стало среднее по возрасту и званию звено милицейских работников. Курсанты, только что пришедшие в реальную полицейскую службу, еще не являются коррупционерами, поскольку при обучении не получают соответствующей практической подготовки. Затем они вливаются в уже сложившийся контингент потенциально продажных коллег, и профессиональная среда их либо принимает, либо отторгает (в зависимости от их личных качеств). Ну а высшее звено МВД России пополняется теми, кто прошел средний уровень.

В Законе о полиции много сказано о защите прав человека, об открытости власти, о доверии к полиции со стороны населения, иными словами, о так называемой партнерской модели в отношениях между полицией и населением. Но в итоге мы имеем свободу по закону и ее отмену в оговорке. Речь идет о том, что милиция еще с советских времен была единственным правоохранительным органом так называемого двойного подчинения — и федеральным, и региональным органам власти. Местное подчинение на последнем этапе существования милиции выражалось в том, что начальник управления внутренних дел субъекта Федерации назначался на должность по согласованию с депутатами регионального законодательного собрания. Но вот Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 249 было утверждено Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, где сказано, что начальник управления внутренних дел субъекта Федерации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ,  и ни о каком согласовании его кандидатуры с депутатами регионального парламента речи не идет. 

Так граждане лишились последней, пусть косвенной, возможности влиять на деятельность полиции в регионе, которая якобы защищает их права. И объяснение этому простое: милиция превратилась в инструмент государства, причем государства полицейского. Под полицейским государством мы понимаем не государство, в котором создана полиция, а государство недемократическое. Косвенно этот вывод подтверждается тем, что по уровню коррупции Россия находится в конце списка из 182 государств, рядом с Нигерией и Угандой (данные Международной неправительственной организации Transparency International (TI)). Перефразируя слова  героя романа М.А. Булгакова «Собачье сердце» профессора Преображенского, можно сказать, что коррупция — в головах людей. А в полицейском государстве коррупция — единственное положительное явление, которое позволяет его гражданам достигать желаемых целей в обход бюрократии и произвола чиновников.

В заключение несколько слов о «модернизации» законодательства о гражданской службе в свете «превенции» в борьбе с коррупцией.

С 1 января 2013 г. вступают в силу поправки в Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающие якобы в целях борьбы с коррупцией периодическую (раз в 3—5 лет) территориальную ротацию федеральных чиновников, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в субъектах Российской Федерации , т. е. сотрудников Росздравнадзора, Роспотребнадзора, Роструда, Ростехнадзора, федеральных антимонопольной и налоговой служб (всего более 1,5 тыс. человек в год).

На поверку эта схема может, наоборот, стимулировать коррупцию, дабы обеспечить назначение чиновника в «хлебный» регион или сохранение за ним «теплого местечка» под благовидным предлогом слабого здоровья. К тому же процедура ротации будет недешево обходиться государству — по экспертным оценкам, 312 млрд руб. в год.

Еще одна законодательная новелла, касающаяся государственной гражданской и правоохранительной службы,  это официально установленная норма об увольнении чиновника по мотивам утраты доверия[7]. На самом деле истинные мотивы такого увольнения — недоказанные обвинения в получении служащим взятки. Так власть, вместо того чтобы провести объективное расследование и предъявить подозреваемому государственному служащему обвинение по ст. 290 УК РФ (получение взятки) или закрыть дело за отсутствием события или состава преступления либо за недоказанностью обвинения, фактически закрывает дело, увольняя заподозренного в коррупции человека, т. е. оставляет его действия без наказания.

Из этого весьма поверхностного обзора отдельных нормативных правовых актов напрашивается еще один вывод: правящая власть при помощи текущего законодательства превращает действующую Конституцию России в фикцию. Один практик дал подобному явлению меткое определение: «замоделированная коррупция».

Таким образом, очевидно, что коррупция — не причина, а следствие отсутствия демократии в нашей стране. Да, формально, т. е. по Конституции 1993 года, Россия — демократическое правовое государство. Но прошедшие со дня принятия Конституции 18 лет, по сути, были движением вспять от конституционной модели. Значит, для начала нужно вернуться к конституционной модели 1993 года в части организации не только президентской власти, но и власти иных государственных органов. Что интересно, парламенты переходного периода 1980—90-х годов — Съезд народных депутатов, Верховный совет последнего созыва, Государственная дума первого созыва — были менее профессиональны, чем нынешние составы Государственной думы пятого—шестого созывов, но сформированы они были на демократических началах, а их деятельность, включая законодательную, являлась более эффективной  и менее коррупциоемкой.

Для большей убедительности сошлемся на мнение зарубежного эксперта: «Коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других»[8]. Ответ на вопрос, можно ли победить коррупцию, отрицательный. Ею, как и всеми остальными процессами, как в России, так и во всем мире, необходимо управлять. Нашли же мы в себе силы отказаться от идеи советского времени о полной победе над преступностью и перейти к политике противодействия ей. Почему же мы ставим утопическую задачу полного искоренения одного из самых развитых видов преступности — коррупции? Но путь к ее минимизации лежит в мучительно медленных демократических преобразованиях. Необходимо не ужесточать уголовные меры борьбы с коррупцией как следствием, а бороться с ее причиной: уменьшать основы личной заинтересованности в извлечении выгоды у обеих сторон преступных отношений, т. е. у взяткодателя и взяткополучателя. Это процесс долгий, но итог его будет более эффективным, нежели итог попыток кавалерийским наскоком покончить со злом, развивавшимся в России в течение тысячелетий.

И последнее: системная борьба с коррупцией возможна не с помощью усиления контроля и репрессий и даже не путем повышения заработной платы чиновников и прочих коррупциоемких слоев населения, как сейчас делается в России, — человек, привыкший к получению легких неучтенных денег, не откажется от них при любом уровне зарплаты. Необходимо развивать демократические процедуры честных, реально альтернативных выборов, обеспечить открытость всех органов власти, т.е. вернуться к конституционной модели управления страной на демократических либеральных началах.

Библиография

1 Утв. Приказом Президента РФ от 31.07.2008 № Пр-1568 (в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010 № 460).

2 См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. — М., 2001. С. 463.

3 См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер. с англ. 2-е изд. — М., 2010. С. 296. 

4 Федеральный закон от 07.12.2011 № 420-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и от дельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 7 дек. № 278(5654).

5 Федеральный закон от 07.03.2011 № 26-ФЗ «О внесении изменений  в Уголовный кодекс Российской Федерации»// СЗ РФ. 2011. № 11. Ст. 1495.

6 Федеральный закон от 04.05.2011 № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Там же.  № 19. Ст. 2714.

7 См. статьи 9, 18, 23 Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.

8 Роуз-Аккерман С.  Указ. соч. С. 297.