Критерии ограничений конституционных прав государственных служащих

УДК 342.547

Страницы в журнале: 47-53

В.В. ЛИСОВ,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета, помощник прокурора Кировского района г. Саратова jamiliavelieva@yandex.ru

Рассматриваются вопросы допустимости, объективности, соразмерности и обоснованности ограничения конституционных прав государственных служащих. Обосновывается вывод о том, что для определения соразмерности и обоснованности таких ограничений необходимо прежде всего выявить специфику государственной службы, в связи с чем выделены признаки государственной службы, отличающие ее от трудовой деятельности.

Ключевые слова: ограничения конституционных прав, конституционно значимые цели, государственная служба, публичность, социальная направленность.

To the Question of Criteria of Restrictions of Constitutional Laws Civil Servants

 Lisov V.

The author considers the questions of an admissibility, objectivity, harmony and validity of restriction of constitutional laws of civil servants. The conclusion is to define the specified harmony and validity necessary to reveal first of all the specifics of public service which causes possibility of restriction of constitutional laws of citizens, that's why the signs of public service distinguishing it from other types of labor activity are allocated.

Keywords: restrictions of constitutional laws, constitutionally significant purposes, public service, publicity, social orientation.

Как известно, «традиционно в отношении государственных служащих законодательством устанавливаются специальные правила (изъятия из общих правил), обусловленные целями и задачами публичной службы»[1]. Принципиальным является то, что специальные правила регулирования служебных отношений действительно могут (и должны) вводиться законодателем не произвольно, а исключительно для достижения целей и задач государственной службы (как публичной службы) с учетом ее объективно существующей специфики.

Конституционный Суд РФ в своих определениях неоднократно подчеркивал, что «специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила»[2].

Согласно данной правовой позиции Конституционного Суда РФ различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, согласуются с принципом равенства, закрепленным в ст. 19 Конституции РФ, только в том случае, когда они являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям[3]. Обоснованность или необоснованность таких ограничений, по мнению Конституционного Суда РФ, означает их соответствие или несоответствие цели и задачам государственной службы как специфической профессиональной деятельности.

При этом сам Конституционный Суд РФ, неоднократно обращаясь к изучению различных вопросов правового регулирования государственной службы, не указывал, в чем именно состоит специфика государственной службы как особого вида профессиональной деятельности. Между тем, как справедливо отмечают М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов, «особые правила должны устанавливаться не произвольно, а детерминироваться специфическими особенностями государственной службы, быть обоснованными, необходимыми, справедливыми»[4].

Другими словами, установление специальных требований и ограничений к лицам, проходящим государственную службу либо претендующим на замещение должности государственной службы, является прерогативой законодателя. Однако «компетенция законодателя» в этом смысле не может быть абсолютной.

Как известно, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная конституционная норма восходит еще к ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

В иных международных правовых актах (статьи 4, 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, статьи 12, 18, 19, 21 Международного пакта о гражданских и политических правах; статьи 8—11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция)) содержатся положения, в целом совпадающие по сути и общей направленности с положениями Всеобщей декларации прав человека: в качестве целей ограничения прав в них указано соблюдение интересов государственной (национальной) безопасности, общественного благосостояния, общественной безопасности и общественного порядка (или предотвращение беспорядков или преступлений), морали (или нравственности), здоровья, соблюдение прав и свобод других лиц[5]. Конвенция предусматривает и некоторые дополнительные (специфические) цели, в частности:

а) соблюдение интересов экономического благосостояния страны (в части ограничения права на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции);

б) охрана территориальной целостности, защита репутации других лиц, предотвращение разглашения конфиденциальной информации, обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия (в части ограничения права на свободу выражения мнения);

в) общественное спокойствие (в части ограничения права на свободу мысли, совести и религии).

Таким образом, определение границ допустимого ограничения основных прав и свобод в силу содержащейся в Конституции РФ отсылки к федеральному закону относится к полномочиям федерального законодателя, однако он не свободен в своих решениях. Соответствие этих границ установленным Конституцией РФ критериям может быть предметом судебной проверки, при этом ограничения прав и свобод должны быть соразмерны их конституционным целям, соответствовать характеру и природе отношений государства и гражданина[6]. Судья Конституционного Суда РФ в отставке Б.С. Эбзеев на основе анализа различных позиций Конституционного Суда РФ выделяет следующие критерии (условия) правомерности ограничений конституционных прав и свобод:

— ограничения прав и свобод возможны только федеральным законом, причем на федеральном законодателе лежит обязанность обеспечивать соразмерность ограничения прав и свобод конституционно закрепленным целям и в случаях, когда он предоставляет органам законодательной власти субъектов Российской Федерации полномочия по конкретизации условий реализации гражданами соответствующих прав. При этом из смысла Конституции РФ вытекает, что закон, направленный на ограничение прав граждан, обратной силы не имеет (Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 № 12-П);

— цели ограничения прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения — им адекватны. При этом такие ограничения должны отвечать требованиям справедливости (Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.1995 № 17-П);

— ограничения прав, даже если они осуществляются в определенных Конституцией РФ целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных Конституцией и законами Российской Федерации[7].

Соответствие (соразмерность) допускаемых ограничений прав и свобод человека и гражданина конституционным целям таких действий, а также характеру и природе отношений человека и гражданина Б.С. Эбзеев назвал важнейшим условием, препятствующим опасности полного выхолащивания прав законодателем. Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина определяются следующим принципом: в какой минимально необходимой мере это требуется для защиты конституционно значимых ценностей[8].

В то же время необходимо отметить, что в некоторых случаях, по мнению Б.С. Эбзеева, пределы возможных ограничений могут Конституцией РФ и не устанавливаться, а определяться непосредственно законодателем. Такие ограничения должны быть оправданы природой соответствующих отношений.

Данная группа ограничений представляется наиболее интересной по той причине, что к указанной группе ограничений относятся, с точки зрения Б.С. Эбзеева, ограничения основных прав и свобод, обусловленные особенностями правового статуса отдельных категорий граждан и их отношений с государством. К этим категориям он относит и государственных служащих (публичных должностных лиц).

Надо сказать, что схожую позицию относительно возможности и пределов ограничения прав государственных служащих занимала одно время Европейская комиссия по правам человека (далее — Комиссия). Так, например, в своей практике Комиссия, а вслед за ней и Европейский суд по правам человека первоначально придерживались доктрины «подразумеваемых и неотъемлемых ограничений»[9]. Такие ограничения не требуют оправдания целями, указанными в Конвенции, а непосредственно присущи самой ситуации, в которой осуществляется то или иное право. Комиссия рассматривала подразумеваемые ограничения как относящиеся к определенной категории лиц   военнослужащих, государственных служащих, содержащихся под стражей, душевнобольных и т. д. Используя указанную доктрину, Комиссия рассматривала жалобы на нарушение прав, регламентированных в статьях 8, 9, 10 Конвенции[10].

Так, в деле Kosiek v. Germany заявитель был уволен с должности гражданской службы из-за высказанных им политических убеждений. Иными словами, речь шла о доступе к гражданской службе. В совместном совпадающем мнении судьи отметили следующее: «Причина, по которой договаривающиеся государства не захотели, чтобы право доступа к гражданской службе было закреплено в Конвенции или ее Протоколах (а следует подчеркнуть, что это было не случайное, а намеренное опущение), — в том, что крайне трудно вынести на рассмотрение международного суда проблему набора служащих и порядок их отбора и приема на работу, который по самому своему характеру существенно различается в государствах-членах Совета Европы в зависимости от национальных традиций и системы регулирования государственной службы»[11].

Однако в настоящее время доктрина подразумеваемых ограничений признается некорректной[12], поскольку основная цель Конвенции — обеспечить равную защиту прав всех лиц, находящихся под юрисдикцией государств-участников. Кроме того, применение данной доктрины в принципе лишено смысла, так как специфику особого статуса отдельных категорий лиц уже учитывают ограничения, прямо предусмотренные Конвенцией[13].

Такая возможность обусловлена тем, что прецедентное право Европейского суда по правам человека формально не является догмой, поскольку он вполне может отойти от своих ранее принятых решений, но только в том случае, если они являются «очевидно неразумными и неподходящими», а также для того, чтобы толкование Конвенции отражало происходящие социальные изменения в обществе, а ее применение соответствовало требованиям сегодняшнего дня[14]. Например, в решении по делу «Голдер против Соединенного Королевства» Европейский суд по правам человека сформулировал новый вариант доктрины «подразумеваемых ограничений»: в случае когда Конвенция не дает четкого определения права и оно выводится из содержания ее положений (как право на доступ к правосудию), данное право является абсолютным, и молчаливо допускается возможность его ограничения, не затрагивающего его сущности[15].

Представляется, что хотя и ограничения конституционных прав государственных служащих Российской Федерации устанавливаются законодательством, но должны соответствовать общим требованиям, предъявляемым к ограничениям прав и свобод граждан в рамках ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Как совершенно справедливо отмечает О.В. Хабибулина, «регламентируя правовой статус служащих, порядок поступления и прохождения службы, государство вправе устанавливать в этой сфере особые правила и ограничения при условии, что ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; не должны посягать на само существо права и приводить к утрате его реального содержания; должны быть обусловлены мерами обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов, справедливыми, адекватными, пропорциональными, соразмерными, должны не иметь обратной силы; норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения»[16]. Однако чтобы определить указанную соразмерность и обоснованность, необходимо прежде всего выявить ту специфику государственной службы, которая обуславливает возможность ограничения конституционных прав граждан и проанализировать существующие в настоящее время ограничения гражданских служащих (применительно к предмету данной статьи) с позиций их соответствия этой специфике.

Обратимся в связи с этим к анализу сущности государственной службы. Еще в дореволюционной юридической литературе встречаются толкования государственной службы как особого вида деятельности. К примеру, известный ученый А.И. Елистратов подчеркивал, что «то, что делает государственная власть во внутреннем управлении, науку административного права интересует постольку, поскольку эта деятельность касается граждан. <...> Власть, управление не может являться субъектом юридического отношения в какой-либо отвлеченной, безличной форме. Участниками публичного правоотношения могут быть лишь живые люди — должностные лица, облеченные этой властью»[17].

Н.М. Коркунов отмечал, что «службой государству в широком смысле можно назвать всякую деятельность в пользу государству». Давая определение государственной службе, он трактовал ее как «особое публично-правовое отношение служащих к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности». [18]

Как подчеркивает О.В. Попова, данные подходы делают акцент на принцип служения государству[19]. Иной, более узкий подход, ограничивающий государственную службу исполнением должности, был применен в определениях О. Эйхельмана, который определял государственную службу как исполнение лицом по собственному его согласию и по назначению правительственной властью постоянной должности с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии[20].

В советский период понятие государственной службы как служения государству сохранялось. В частности, в этот период один из известных административистов В.М. Манохин давал определение государственной службы как «одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства…»[21].

В первом в истории российского государства законодательном акте, призванном регулировать государственную службу, под ней понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»). Данное определение критиковалось различными исследователями в связи с тем, что основной акцент «сделан не на сущность государственной службы, а на ее обслуживающий, сервисный характер»[22]. «Служение государству в указанном определении низводится до служения государственному органу, хотя это несравнимые понятия. Вследствие этого в стороне остаются проблемы использования государственными служащими прерогатив государственной власти, реализации законов государства, социальные задачи государственной службы»[23].

Более верным в принципе выглядит определение государственной службы, данное в действующем Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Этот законодательный акт устанавливает, что государственная служба Российской Федерации —  это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

— субъектов Российской Федерации;

— органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Это, впрочем, не мешает специалистам дополнять данное определение различными деталями либо подходить к определению сущности государственной службы с других позиций. Так, например, Г.В. Атаманчук указывает, что «государственная служба — это практическое, профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством (путем) исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»[24]. По мнению Н.М. Конина, государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией[25]. О.В. Попова указывает, что государственная служба может быть определена как публичный многофункциональный и много-

уровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности[26]. По мнению А.В. Гусева, государственная служба может также «исследоваться как совокупность правоотношений, складывающихся по поводу ее прохождения и организации. Разнообразные правоотношения возникают при осуществлении служащими профессиональной деятельности, реализации должностных полномочий, взаимодействии с различными органами, организациями и гражданами»[27].

В любом случае все приведенные определения, так же как и законодательный подход к сущности государственной службы, базируются на том факте, что государственная служба является деятельностью публичной. Публичность государственной службы означает, что она осуществляется для реализации в конечном счете государственных функций, осуществляется от имени и по поручению государства и имеет властную составляющую.

С публичностью тесно связан и такой признак государственной службы, как ее социальная направленность. Совершенно справедливо в этом плане подчеркивает С.П. Матвеев, что наиболее важным отличительным признаком государственной службы является ее социальное назначение[28].

С.Е. Чаннов выделяет и другие специфические признаки (особенности) государственной службы:

— направленность на реализацию функций государства;

— властный характер служебной деятельности;

— особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата;

— наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим[29].

Е.Г. Крылова добавляет к вышеуказанным особенностям государственной службы также и иерархический принцип ее построения[30].

Не все из приведенных выше признаков (особенностей) видятся нам одинаково значимыми и действительно характеризующими только государственную службу как особый вид трудовой деятельности. Так, выделение С.Е. Чанновым признака особой организационной структуры государственной службы видится недостаточно ясным, так как не совсем понятно, в чем, собственно, эта особенность проявляется. Во всяком случае, с нашей точки зрения, сама по себе неотделимость государственной службы от государственного аппарата не свидетельствует о каких-то ее чертах, требующих установления для государственных служащих особого режима правового регулирования.

Выделение прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим, на наш взгляд, является избыточным, так как этот признак вытекает из признака публичности государственной службы. К тому же, как нам кажется, в любом случае этот признак в большей степени характеризует не саму государственную службу, а государственного служащего как ее субъекта. Наконец, иерархический признак построения, выделяемый Е.Г. Крыловой, имеет место не только на государственной службе, но и в большинстве организаций, причем наиболее крупные организации вполне могут «поспорить» с государственным аппаратом с точки зрения разветвленности этих иерархических структур.

На этой основе представляется необходимым выделить следующие характерные признаки (особенности) государственной службы, которые действительно могут объективно обуславливать необходимость отступления от общих правил регулирования данного вида профессиональной деятельности, в отличие от трудовой деятельности:

1) публичный характер, понимаемый нами как осуществление деятельности от имени и по поручению государства;

2) социальная направленность, заключающаяся в наличии основной цели достижения общественного блага;

3) властная составляющая, включающая в том числе возможность использования механизмов государственного принуждения;

4) всеобщность, состоящая в «пронизывании» всего общества и государства;

5) непрерывность, заключающаяся в необходимости ее осуществления на постоянной основе.

При этом некоторые из этих признаков характеризуют внутреннюю составляющую государственной службы (непрерывность), другие же — внешнюю (властный характер).

Соответственно, ограничения конституционных прав государственных служащих должны устанавливаться законодателем только с учетом указанных признаков.

Библиография

1 См.: Орешин С.В. Вопросы государственной службы // Административное право и процесс. 2011. № 2. С. 52.

2 См., например: определение Конституционного Суда РФ от 04.12.1997 № 115-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Насташкина Аркадия Михайловича как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”»; определение Конституционного Суда РФ от 01.07.1998 № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности подпункта 1 пункта 2 и пункта 3 статьи 25 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”»; определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2000 № 73-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бетанти Ибрагима Уматиевича на нарушение конституционных прав положениями Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”», определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2001 № 45-О «По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области “О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области”»; определение Конституционного Суда РФ от 05.07.2001 № 134-О «По запросу Суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” и по жалобе гражданина Соковца Владимира Платоновича на нарушение этими положениями его конституционных прав».

3 См.: Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комковой. — М., 2009. 384 с.

4 Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г.Н. Комковой. — Саратов, 2008. С. 5.

5 См.: Пчелинцев С. Нормы международного права и Конституция Российской Федерации о целях ограничения прав и сво-бод граждан // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2 (55). С. 97—104.

6 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересм. — М., 2011. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7 Комментарий к Конституции Российской Федерации.

8 См.: Эбзеев Б.С. Ограничения конституционных прав // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву: сб. науч. тр. / под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 1998. Ч. 1. С. 8.

9 См.: Брэдли Э., Дженис М., Кэй Р. Европейское  право в области прав человека. Практика и комментарии: пер.  с  англ.  А.  Иванченкова  / под ред. Н. Блинкова, Л. Архиповой. — М., 1997. С. 189—260.

10 См.: Самович Ю.В. К вопросу об ограничении права индивида на судебную защиту (практика Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда РФ) // Право и политика. 2006. № 1. С. 103—109.

11 Цит. по: Европейское право в области прав человека. С. 250.

12 См.: Jacobs F.G., White R.C.A. The European Convention on Human Rights. — Oxford, 1996. P. 299—300.

13 См.: Самович Ю.В. Указ. соч.

14 См.: Вильдхабер Л. Роль и значение прецедента в деятельности Европейского суда по правам человека // Право и политика. 2001. № 8. С. 102—109.

15 См.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения: в 2-х т. / под ред. К. Барда и др. — М., 2001. Т. 1. С. 39—80.

16 Хабибулина О.В. Конституционные основы государственной службы РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 61.

17 Елистратов А.И. Административное право: лекции.   — М., 1911. С. 41—42.

18 Коркунов Н.М. Русское государственное право: в 2-х т. 8-е изд. — Спб., 1914. Т. 1. С. 136.

19 См.: Попова О.В. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации — самостоятельный государственно-правовой институт // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 2. С. 22.

20 См.: Эйхельман О. Управленческие учреждения в России и «Устав по определению от правительства». — Киев, 1890. С. 42.

21 Манохин В.М. Советская государственная служба. — М., 1966. С. 78.

22 См.: Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба в Россий-ской Федерации. —М., 2006. С. 8.

23 См.: Государственная служба: теория и организация: курс лекций / под ред. Е.В. Охотского, В.Г. Игнатова. — Ростов н/Д, 1998. С. 33.

24 Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса государственной службы Российской Федерации // Ежегодник-97: Государственная служба России: науч. тр. РАГС. — М., 1998. С. 19.

25 См.: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: курс лекций. — Саратов, 2001. 351 с.

26 См.: Попова О.В. Указ. соч. С. 27.

27 Гусев А.В. Внутренние и внешние отношения государственной гражданской службы // Российский юридический журнал. 2012. № 3. С. 65.

28 См.: Матвеев С.П. Легитимность социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации // Общество и право. 2009. № 3. С. 284.

29 См.: Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2010. С. 23—24.

30 См.: Крылова Е.Г. Профессионализм как основной принцип организации и функционирования государственной службы // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 3. С. 16—19.