Критерии отнесения дел об административных правонарушениях к юрисдикции мировых судей

УДК 347.978:342.951

 Страницы в журнале: 104-108

Р.А. Брунер,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя Россия, Москва bruner@zakon-adv.ru

Ю.В. Кивич,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя Россия, Москва yv_kivich@mail.ru

Рассматриваются проблемы правонаделения и реализации полномочий мировых судей по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, определяется соотношение судебной юрисдикции с альтернативными ее вариантами. В этой связи анализируются виды и составы административных правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также санкции за их совершение, что позволяет выделить несколько критериев, на основе которых законодатель относит рассмотрение ряда дел об административных правонарушениях к исключительной судебной административной юрисдикции.

Ключевые слова: мировые судьи, судебная и внесудебная административная юрисдикция, рассмотрение дел об административных правонарушениях, судопроизводство, закон, норма, правоотношение.

В  соответствии с нормами Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). В Конституции РФ дефиниция «административное судопроизводство» использована как одно из средств осуществления судебной власти. Это конституционное понятие использует и федеральный законодатель, упоминая его в федеральных конституционных законах от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», Кодексе административного судопроизводства РФ и ряде других нормативных правовых актов.

Вместе с тем административные правоотношения имеют свои особенности, с учетом которых государство наделяет правом рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях не только суды, но и другие органы, а также должностных лиц. Соответственно, административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. Уместно отметить, что осуществление административной юрисдикции внесудебными органами не противоречит основам конституционного строя России. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал, что осуществление административной юрисдикции иными органами, нежели судами, не является нарушением Конституции РФ. Так, в определении от 21.06.2000 № 142-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Саютиной Надежды Моисеевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 3 статьи 239.3 ГПК РСФСР и пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г.

№ 10» КС РФ выразил следующую правовую позицию. Законодатель, учитывая природу и особенности административных правоотношений, вправе наделять административной юрисдикцией органы исполнительной власти, обеспечивая при этом соблюдение требований ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей гражданину судебную защиту его прав и свобод, в том числе путем обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и должностных лиц [2]. Эту правовую позицию судебный орган конституционного контроля выражал также в постановлениях от 17.12.1996 № 20-П [6], от 12.05.1998 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением” в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан» (далее — Постановление КС РФ № 14-П) [7] и от 30.07.2001 № 13-П [9].

В отношении альтернативной административной юрисдикции следует отметить, что по целому ряду административных правонарушений предусмотрено рассмотрение дел судьями только в случае, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его в работу судье. Иначе говоря, законодатель отнес дела об этих правонарушениях к альтернативной (судебной или внесудебной) административной юрисдикции. Однако принятие решения о передаче дела на рассмотрение судье зависит не от произвольного усмотрения органа или должностного лица, к которым поступило дело, а от необходимости применения таких видов административных наказаний, которые могут назначаться только судьями.

Положения соответствующих статей гл. 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях определяют, что только судьи могут назначать следующие виды административных наказаний: конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификацию; административное приостановление деятельности; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения. Соответственно, к альтернативной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, санкции за совершение которых предусматривают применение одного или нескольких из перечисленных выше видов административных наказаний.

Например, санкция ст. 20.10. КоАП РФ предусматривает, что за незаконное изготовление, продажу или передачу пневматического оружия конфискация предметов административного правонарушения к физическим и должностным лицам может применяться, а может и не применяться. Кроме того, на юридических лиц альтернативно может быть наложено наказание в виде административного приостановления деятельности — довольно специфическая мера, о применении и исполнении которой в научных кругах ведутся систематические дискуссии [1, с. 53].

Поэтому если орган или должностное лицо, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, усмотрит, что есть необходимость назначения такого наказания, но не имеет права его применить, то дело передается на рассмотрение судье.

Очевидно, что разбор дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Вместе с тем передача дел об административных правонарушениях на рассмотрение органам и должностным лицам исполнительной власти также имеет свои преимущества.

Снятие нагрузки с судов и обеспечение более быстрого реагирования государственных органов на совершение административных правонарушений, которые не так опасны для личности, общества и государства, как преступления, — именно такую правовую позицию выразил КС РФ в Постановлении № 14-П в отношении правонарушений, состоящих в неприменении предприятиями, ведущими денежные расчеты с населением, контрольно-кассовой машины. КС РФ указал, что эти проступки ведут к нарушению правопорядка в области торговли и финансов и общего режима правомерного поведения, к созданию криминогенной среды, поэтому борьба с ними требует принятия быстрых и неотложных мер государственного реагирования, что необходимо для поддержания внутренней дисциплины и административного порядка в области торговли и финансов. В силу указанной специфики административных правонарушений и мер административного наказания законодатель вправе возложить на налоговые органы производство по делам, связанным с наложением штрафа за неприменение контрольно-кассовых машин, осуществляемое в административном порядке [7].

Положительной стороной внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях является то, что дела разбирают должностные лица, обладающие специальными знаниями в тех отраслях законодательства, нарушение которых и образует составы расследуемых правонарушений. Как справедливо отмечает Б.В. Россинский, без специальных познаний невозможно правильно и полно описать существо таких специфичных правонарушений, как административные правонарушения в экономической, организационно-хозяйственной деятельности. По большинству составов административных правонарушений подобными специальными познаниями должны обладать лица, уполномоченные рассматривать такие дела [4, с. 174—181].

Представляется, что создание административных судов, в юрисдикцию которых будет включен разбор дел об административных правонарушениях, не позволит в полной мере использовать преимущества внесудебного рассмотрения дел об административных правонарушениях.

С одной стороны, являясь составной частью системы правосудия, административные суды, конечно же, приобретут характерные черты российского правосудия и не смогут обеспечить оперативность реагирования государства на совершение административных правонарушений. С другой стороны, учитывая существование различных внесудебных органов, обладающих административной юрисдикцией в отношении отдельных видов правонарушений (зачастую очень специфичных), административные суды, видимо, не смогут достигнуть аналогичного уровня специализации.

В научной литературе больше внимания уделено проблемам разграничения компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, вопросам дифференциации судебной и внесудебной юрисдикции в сфере административных правоотношений [3, с. 397].

Анализируя виды и составы административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, а также санкции за их совершение, можно выделить несколько критериев, на основе которых законодатель относит рассмотрение ряда дел об административных правонарушениях к исключительной судебной административной юрисдикции.

Первым критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции можно назвать близость составов административного правонарушения и преступления. Отдельные составы административных правонарушений очень близки к составам преступлений и различаются лишь степенью общественной опасности наступивших последствий или угрозы наступления таких последствий. Например, составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)», ст. 14.10 «Незаконное использование средств индивидуализации товаров (работ, услуг)», ст. 14.11 «Незаконное получение кредита или займа», ст. 14.12 «Фиктивное или преднамеренное банкротство» и ст. 14.13 «Неправомерные действия при банкротстве» КоАП РФ, во многом совпадают с составами преступлений, предусмотренных ст. 171 «Незаконное предпринимательство», ст. 176 «Незаконное получение кредита», ст. 180 «Незаконное использование средств индивидуализации товаров (работ, услуг)», ст. 195 «Неправомерные действия при банкротстве», ст. 196 «Преднамеренное банкротство», ст. 197 «Фиктивное банкротство» Уголовного кодекса РФ. Соответственно, к судебной административной юрисдикции отнесены дела о тех административных правонарушениях, которые граничат с преступлениями, и, следовательно, необходим разбор этих дел в суде. Рассмотрение дела судьей должно обеспечить наиболее правильное решение по такому делу.

Вторым критерием отнесения дел об административных правонарушениях к исключительной судебной юрисдикции можно считать посягательства на основные конституционные права и свободы граждан: право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ), свободу труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ), право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (ч. 3 ст. 37 Конституции РФ), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ).

Целесообразность судебного рассмотрения таких дел обусловлена, во-первых, особенностью общественных отношений, посягательства на которые и образуют административные правонарушения (обеспечение прав и законных интересов граждан), и, во-вторых, отсутствием специализированных государственных органов исполнительной власти и иных органов, в полномочия которых входит рассмотрение дел о таких правонарушениях (в частности, в полномочия избирательных комиссий и комиссий референдума, осуществляющих подготовку и проведение выборов и референдумов, не входит рассмотрение дел об административных правонарушениях — гл. III Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [5], гл. IV Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [10], гл. IV Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [8], гл. IV Федерального закона от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [11]).

Третьим критерием отнесения дел об административных правонарушениях к судебной юрисдикции является совершение правонарушения при непосредственном осуществлении органами государственной власти и иными органами своих управленческих функций. Правонарушители посягают на нормальную управленческую деятельность органов государственной власти и иных органов. Соответственно, орган государственной власти или иной орган является заинтересованной стороной, и только суд может обеспечить объективное, полное и всестороннее рассмотрение этих дел.

К таким правонарушениям относятся:

— правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» КоАП РФ, посягающие на нормальную работу избирательных комиссий и комиссий референдумов;

— правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг» КоАП РФ, посягающие на осуществление налоговыми органами своих функций;

— правонарушения, предусмотренные гл. 17 «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» КоАП РФ;

— правонарушения, предусмотренные соответствующими статьями гл. 19 «Административные правонарушения против порядка управления» КоАП РФ.

Четвертым критерием отнесения дел об административных правонарушениях к исключительной судебной юрисдикции является особенность применения санкций за правонарушение, связанное с ограничением конституционных прав и свобод граждан, которое в соответствии с Конституцией РФ может быть осуществлено только по решению суда. Развитие административного и административно-процессуального законодательства России свидетельствует о дальнейшей реализации правового механизма соблюдения прав и свобод граждан и юридических лиц. Демонстрируется это на примере процедуры назначения административного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Как установлено в ч. 1 ст. 3.7 КоАП РФ, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения назначается судьей. Данная норма закреплена на основании положений ст. 35 Конституции РФ: право частной собственности охраняется законом (ч. 1 ст. 35); никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35).

Согласно п. 1 ст. 243 Гражданского кодекса РФ в случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация). В соответствии с п. 2 ст. 243 ГК РФ в установленных законом случаях конфискация может быть произведена в административном порядке; решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. Однако как указал КС РФ в определении от 14.12.2000 № 284-О «По жалобе гражданки Аминовой Зинаиды Анатольевны на нарушение ее конституционных прав статьями 156 и 199 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и пунктом 2 статьи 243 Гражданского кодекса Российской Федерации», норма, содержащаяся в п. 2 ст. 243 ГК РФ, носит общий характер, является отсылочной и не может применяться непосредственно.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении КС РФ от 11.03.1998 № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова», от конфискации как меры юридической ответственности за совершенное правонарушение, приводящей к лишению собственника прав на определенное имущество, отличается изъятие (арест) материальных объектов собственности как процессуальная мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и нарушениях таможенных правил, применяемая в том числе для обеспечения последующей конфискации; изъятие (арест) имущества, осуществляемое таможенными и иными органами исполнительной власти, тоже в определенной степени ограничивает право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться им, но не порождает перехода права собственности к государству; поэтому такое изъятие (арест) производится без судебного решения, что не препятствует его обжалованию в суде.

Восемь из десяти предусмотренных КоАП РФ видов административных наказаний могут назначаться только судом. Кроме того, КС РФ определено, что в случае несогласия лица, привлеченного к административной ответственности и получившего наказание в виде штрафа, с решением органа исполнительной власти, бесспорный порядок взыскания является превышением конституционно допустимого (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) ограничения права, закрепленного в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. В связи с этим КоАП РФ, устанавливая процессуальные гарантии защиты законных интересов лица, в отношении которого вынесено постановление о привлечении к административной ответственности и наложении административного наказания в виде штрафа, предусматривает, что такое постановление в случае несогласия с ним заинтересованного лица может быть обжаловано в суд (статьи 30.1—30.3); подача жалобы приостанавливает исполнение постановления. И лишь после оставления без удовлетворения жалобы на вынесенное постановление, а также последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление наложенное наказание подлежит исполнению. Следовательно, только судебное решение в данном случае является окончательным актом, на основании которого лицо, совершившее административное правонарушение, может быть лишено своего имущества в результате взыскания штрафа, что согласуется с положением ч. 3 ст. 35 Конституции РФ.

Список литературы

1. Брунер Р.А. Особенности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности // Современное право. 2013. № 4. С. 53.

2. Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 6.

3. Кивич Ю.В., Власенков В.В., Куракин А.В., Садчиков В.И., Лапина М.А., Лекомцев А.В., Попович О.М., Шалашов В.И., Шурухнова Д.Н., Россинский Б.В., Малахова Н.В., Касюлин В.В., Тихомирова Ю.С. Административно-процессуальное право. Курс лекций для студентов юридических вузов / под ред. И.Ш. Килясханова. Московский университет МВД России, Фонд содействия правоохранительным органам. Закон и право. М., 2004. С. 397.

4. Россинский Б.В. Некоторые вопросы совершенствования института административной ответственности юридических лиц // Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений: сб. ст. М.: Изд-во Академического правового ун-та, 2001. С. 174—181.

5. Собрание законодательства РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

6. Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 197.

7. Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.

8. Собрание законодательстваРФ. 2000. № 1. Ст. 11.

9. Собрание законодательства РФ. 2001. № 32. Ст. 3412.

10. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

11. Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740.