Критерии оценки эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях

УДК 347.978 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №9 2011 Страницы в журнале: 66-70

Е.В. ДЯТЧИНА,

аспирант Московского гуманитарного университета

Проанализирован вопрос определения критериев эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях, дано определение понятия «критерий». Выделены и охарактеризованы основные критерии эффективности, соблюдение которых может значительно повысить эффективность деятельности мировых судей при рассмотрении каждого дела об административном правонарушении.

Ключевые слова: критерий эффективности деятельности, правосудие, мировой судья, аспекты качества судебной деятельности, организация судебного процесса, качество судебных актов, срок рассмотрения административного дела, компетентность мирового судьи, организация и управление процессом рассмотрения дела об административном правонарушении.

Criteria for evaluating the performance of magistrates in cases of administrative violations

Dyatchina E.

Analysing the issue of the definition of criteria of efficiency of activity of world judges for consideration of cases on administrative offences, given the definition of "criteria". Identified and described the basic criteria of effectiveness, compliance with which can considerably increase the efficiency of activity of world judges when considering each case on an administrative offence.

Keywords: criteria of efficiency, justice, judge of peace, aspects of the quality of the judicial activity, the organization of the trial, the quality of the judicial acts, the period of consideration of the administrative case, the competence of a judge, the organization and management of the process of consideration of the case on an administrative offence.

На сегодняшний день процедура совершенствования административной юрисдикции мировых судей осуществляется законодателем бессистемно и не столь интенсивно, как этого требует сложившаяся ситуация. Во многом данная проблема обусловлена недостаточной изученностью и разработанностью критериев эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Попытаемся исследовать производство по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых мировыми судьями, а также те общественные отношения, которые возникают в процессе данного производства, с целью комплексного изучения и систематизации критериев эффективности деятельности.

Эффективность деятельности органов судебной системы можно представить как возможность достижения созданным государственным институтом поставленных перед ним общественно полезных целей. Таким образом, определение эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях может быть выражено через категорию цели[1]. Как справедливо отмечает В.В. Дорошков, «задачей мирового судьи будет справедливое осуществление правосудия, а целью является обеспечение, охрана и защита прав и интересов личности, юридических лиц, государства»[2].

Критерий (от греч. kriterion) — это признак, на основе которого производится оценка, определение, классификация чего-либо, мерило[3]. Главным в разграничении критериев и показателей эффективности является понимание того, что критерий определяет качественное состояние объекта, а показатель — количественное[4]. Следует обратить внимание на опыт иностранных государств в решении этого вопроса. Значимость данной позиции для России несомненна. Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007—2011 годы[5] ставит одной из целей повышение качества правосудия, для достижения которого необходимо двигаться по целому ряду направлений.

Так, деятельность Совета Европы в области правосудия опирается на ст. 6 Европейской конвенции о правах человека, которая гласит: «Каждый имеет право… на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным в соответствии с законом». Указанная норма является одной из основ того, что принято называть правовым государством. Для содействия соблюдению ст. 6 Конвенции Совет Европы учредил Консультативный совет европейских судей (КСЕС), в состав которого входят только судьи из 47 стран—членов Совета Европы. Деятельность КСЕС направлена на укрепление независимости, беспристрастности и компетенции судей.

Наряду с этим учреждением работает Европейская комиссия по эффективности правосудия (CEPEJ), образованная в сентябре 2002 года. Их работу дополняют Консультативный совет прокуроров Европы и Лиссабонская сеть по подготовке работников судебной системы.

В октябре 2010 года по результатам работы CEPEJ была подготовлена программа «Эффективность и качество правосудия»[6], в которой обращено внимание на такие критерии качества осуществления правосудия, как доступность правосудия, вопросы финансирования, организация работы в судах, обращение с клиентами, профессионализм судей, вопросы медиации и ряд других.

В Финляндии на протяжении 1999—2005 гг. в судах округа Апелляционного суда Рованиеми реализовался проект по улучшению качества судебного разрешения дел («Проект качества»)[7], преследовавший цель оказания судам содействия в их основной деятельности — отправлении правосудия.

В Швеции широкое обсуждение качества (эффективности) работы судов началось в 1997 году. Центральная судебная администрация Швеции (Domstolsverket) организовала два однодневных семинара, посвященных значению качества в судебном контексте. Их посетили судьи из Верховного суда Швеции, Верховного административного суда, апелляционных и апелляционных административных, районных и административных судов. Кроме того, присутствовали адвокаты, представители прокуратуры, парламентского омбудсмена и Государственной аудиторской службы (Riksrevisionsverket). Протоколы семинаров были опубликованы в виде отчета[8]. Основные аспекты качества судебной деятельности были разделены на четыре категории: аспекты судебного решения; аспекты, связанные со сроками рассмотрения дел; аспекты обращения с клиентами; аспекты, связанные с компетентностью и профессиональной подготовкой судей и других работников суда.

В 1998—2002 гг. Нидерланды реализовали программу модернизации правовой системы, потребовавшую многочисленных исследований для оценки текущей ситуации и разработки планов на будущее. Для этого был составлен план оценки. Одновременно Совет по судоустройству Нидерландов (Raadvoor de Rechtspraak) представил проект по разработке и реализации логически последовательной и многоаспектной системы управления качеством в судах Нидерландов, которым помимо прочего были предусмотрены создание и внедрение системы оценки качества работы судов.

В США разработка общих стандартов оценки судебной деятельности началась в 1987 году[9]. Стандарты деятельности и Система контроля деятельности судов первой инстанции (The Trial Courts Performance Standards and Measurement System) были впервые представлены в 1995 году, и с этого времени началось их внедрение в качестве постоянной составляющей системы контроля и оценки.

В Российской Федерации разработке вопросов оценки эффективности деятельности судов в общем и мировых судей в частности уделяется недостаточное внимание. Налицо серьезное отставание от ряда стран Европы и Скандинавии, а также США. Определенные попытки и предпосылки начать работу в данной сфере предпринимались, но, к сожалению, так и остались теорией.

Например, в феврале—марте 2002 года под эгидой Российского фонда правовых реформ и Всемирного банка силами зарубежных экспертов, приглашенных правительством, и российских юристов-практиков было проведено выборочное (определенное жеребьевкой) изучение деятельности ряда российских судов с целью выявления основных причин, препятствующих эффективному функционированию отечественной судебной системы. В центре внимания находилась проблема нарушения принципа безотлагательного рассмотрения дел (характерная, впрочем, не только для российского судопроизводства): именно этот мотив звучит в большинстве жалоб, направляемых в Европейский суд по правам человека. Итогом работы стал совместный доклад «Диагностическое исследование судебной системы России»[10].

К вопросу о раскрытии критериев эффективности деятельности мировых судей более детально подходит Н.В. Куприянович, выделяя и разграничивая две группы критериев эффективности деятельности мировых судей, а именно: критерии качества работы мировых судей, связанные с достижением целей правосудия, и критерии организации судебной работы, определяемые через иные признаки (служебная нагрузка мировых судей в соотношении с оптимальной; время, затрачиваемое на рассмотрение одного дела в соотношении с объективно необходимым; подбор и расстановка судебных кадров; стимулирование труда мировых судей; техническая оснащенность судебных участков и др.)[11].

С учетом этих соображений необходимо определить конкретные, применимые именно к Российской Федерации критерии оценки и показатели эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении ими дел об административных правонарушениях, для того, чтобы такие критерии могли служить механизмом оценки работы по разрешению соответствующих дел в мировых судах.

Целесообразным представляется выделение шести аспектов предполагаемых критериев:

1) организация судебного процесса;

2) качество судебных актов по делам об административных правонарушениях;

3) общение со сторонами и с общественностью, или культура общения с участниками административного процесса;

4) скорость рассмотрения дела об административном правонарушении;

5) компетентность и профессиональные навыки мирового судьи;

6) организация и управление процессом рассмотрения дел.

Каждый из критериев должен быть детально описан путем перечисления его наиболее ярких характеристик, хотя этот перечень, безусловно, не будет исчерпывающим. Однако мы полагаем, что для практического применения критериев и проведения оценки важно прописать характеристики как можно подробнее.

Первый критерий качества, относящийся к организации судебного процесса, определяет, что судебное разбирательство открыто и прозрачно для сторон. Сама по себе прозрачность судебного разбирательства очень желательна, для сторон же она является важнейшей гарантией справедливого рассмотрения дела. Открытость и прозрачность означает не только то, что стороны осведомлены о стадии судебного процесса, но и то, что сторонам было позволено представить свою аргументацию. Кроме того, важнейшим фактором, определяющим взаимоотношения человека с государством при вменении человеку вины в совершении административного правонарушения, может служить и внимание общественности к данному вопросу; в частности, нельзя исключать СМИ, поскольку афиширование события позволяет в некоторых ситуациях привлечь к решению данного вопроса органы государственной власти.

Еще один критерий, относящийся к судебному процессу, подразумевает, что судебное разбирательство должно быть организовано целесообразно. Целесообразность — это один из ведущих процессуальных принципов. Таким образом, судебное разбирательство должно быть организовано просто и неформально, насколько это возможно, с учетом объема и сущности рассматриваемого дела и потребностей сторон в правовой защите.

Третий критерий, связанный с судебным процессом, заключается в том, что судебные разбирательства должны основываться на взаимодействии, причем не только с участниками административного судопроизводства, но и с государственными органами, в том числе с составившими административный протокол. Этот критерий имеет тесную связь с требованием процессуальной справедливости. Характерное свойство судебного постановления в том, что оно выносится в результате взаимодействия судьи и лиц, участвующих в процессе.

Следующий аспект, связанный с оценкой эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях, — это качество судебных актов по данным делам. И первый критерий качества здесь заключается в том, что постановление является справедливым и законным (правильность постановления); это одна из самых важных целей судопроизводства. Данный критерий означает, что постановление соответствует действующему законодательству и основано на установленных фактах.

Второй, не менее важный критерий — полное и понятное обоснование, логичное и четкое изложение фактов. Немаловажно также обратить внимание и на оформление судебного постановления. Качественное постановление должно быть безупречным с точки зрения оформления, языка (правописания и стиля), понятно участникам производства по делу, как правило не обладающим специальными познаниями в юридической сфере.

Третий критерий — результаты обжалования судебных актов. Постановления мировых судей, вынесенные по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, нередко обжалуются. Естественно, нельзя представить эффективную деятельность мирового судьи без учета решений, принятых вышестоящими судами по жалобам на постановления первой инстанции.

Культура общения с участниками административного судопроизводства и общественностью выступает очень важным аспектом качества рассмотрения административных дел мировыми судьями. Первый критерий здесь имеет отношение ко всем остальным и заключается в следующем: при общении с участниками судебных разбирательств и общественностью необходимо уважать их человеческое достоинство. Следовательно, независимо от того, что работа судьи в каком-то смысле становится рутинной, и несмотря на возможность проявления цинизма, судья должен обращаться с участниками процесса не как с обезличенными объектами судебной оценки, а как с личностями, имеющими свои мысли, эмоции и потребности. Соблюдение этого условия обязательно вне зависимости от роли человека в процессе. Кроме того, участникам судебного процесса должна предоставляться вся необходимая информация, в том числе о судебном разбирательстве. Например, участвующие в процессе лица имеют право знать, кто несет ответственность за их дело. В связи с этим на двери зала судебного заседания необходимо вывешивать список назначенных к слушанию дел. Достижения в области интернет-технологий дают новые возможности распространения информации. Уже сейчас сайт суда должен постоянно обновляться и содержать информацию о судебных разбирательствах, а также все необходимые ссылки. В рамках реализации Федерального закона от 22.12.2008 № 262-ФЗ

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» с 01.07.2010 размещение информации о деятельности судов в Интернете является обязательным. Для работы на судебных участках внедрен специальный программный комплекс «Мировой судья», с помощью которого сотрудники суда фиксируют всю необходимую информацию по заявлениям и делам, находящимся в производстве мирового судьи, в том числе отмечают даты и стадии рассмотрения дел, публикуют тексты постановлений мирового судьи.

Следующий аспект качества работы мирового судьи при рассмотрении дел об административных правонарушениях — скорость рассмотрения таких дел. Соответственно, быстрота — важный аспект в соблюдении принципа справедливого судебного разбирательства. Необходимо, чтобы судебное разбирательство происходило без неоправданных задержек. Процессуальные проволочки могут вызвать проблемы и при защите законных прав лица. Более того, осведомленность о медлительности судов может стать причиной ненужных ходатайств, явно преследующих цель затянуть административный процесс. Характер дела также оказывает прямое влияние на скорость его рассмотрения: простые дела с небольшим количеством материалов могут быть рассмотрены быстрее, чем сложные и объемные. Первый и очень важный критерий в данном аспекте — рассмотрение мировым судьей дел при соблюдении сроков, установленных законом.

Мировой судья при рассмотрении дела об административном правонарушении учитывает два срока: один исчисляется с момента поступления материалов дела в суд[12], второй — со дня составления протокола об административном правонарушении уполномоченным органом (должностным лицом)[13]. Соблюдение указанных сроков служит гарантией эффективной работы суда при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Следующий немаловажный аспект эффективного рассмотрения дела об административном правонарушении — это компетентность мирового судьи. Судьи и другие работники суда собственными действиями определяют стандарт качества своей работы и тем самым общей деятельности суда. В сущности, качество судебных решений во многом обусловливается компетентностью и навыками судей и обслуживающего персонала. Даже при наличии достаточных ресурсов у суда, безукоризненном выполнении адвокатами своих обязанностей и безупречности процессуальных норм качество судебного разбирательства все равно может оставаться невысоким, если компетентность и навыки судьи оставляют желать лучшего. Опытный судья может действовать таким образом, чтобы компенсировать некоторые недостатки, имеющиеся в других областях. Следовательно, такой судья выступает основным гарантом защиты прав сторон в соответствии с законом. Более того, когда судьи действуют компетентно и умело, растет доверие общества к судам в целом. Требования, предъявляемые сегодня к навыкам судей, более высокие, чем раньше. Необходимо, чтобы профессиональный уровень судьи был включен в качестве аспекта в критерии оценки эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Обеспечив поддержание и развитие способностей и навыков судей, можно напрямую повлиять на качество постановлений мировых судей по административным делам. Критерий уровня качества и профессионализма мирового судьи — независимость и беспристрастность. Значение данного критерия состоит в том, что мировой судья при рассмотрении дела выносит постановление на основе закона, руководствуясь исключительно своими внутренними убеждениями. Это можно обеспечить, только если суд огражден от какого-либо воздействия, давления на него со стороны. Лишь тогда самостоятельность судебной власти при отправлении правосудия будет реальной. И следующий критерий, относящийся к данному аспекту, возлагает ответственность за это на самих судей, предписывая, что судьи должны заботиться о поддержании уровня своих знаний и навыков. Для этого они должны регулярно изучать новое законодательство и законопроектную деятельность, следить за развитием судебной практики и быть в курсе самых значительных изменений в юридической науке, в частности — в сфере законодательства об административных правонарушениях. В дополнение к самообучению необходимо, чтобы мировые судьи посещали обучающие занятия для повышения квалификации. В настоящее время такие занятия по широкому кругу тем проводятся судьями вышестоящих судов.

Последний аспект и критерий оценки заключаются в эффективности организации деятельности мирового судьи при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Управление судом подразумевает выполнение нескольких функций: планирование, распределение ресурсов, поощрение работников, определение должностных обязанностей, руководство, контроль и надзор, поддержание компетентности работников и гарантирование им возможности выполнять свои обязанности. В текущей обстановке стремительных изменений в условиях деятельности судов и при росте ожиданий, которые общество и работники судов возлагают на суды, все больше требований предъявляется к их руководству. Управление судебным участком, как и вся его деятельность, также должно быть высококачественным и эффективным. Мировой судья наделен контролирующими полномочиями в суде и все же несет ответственность за организацию и управление процессом рассмотрения дел таким образом, чтобы это служило достижению целей мирового суда. Успешная организация и управление и выполнение других функций суда выступают основой для разрешения дел и надлежащей защиты законных интересов участвующих в деле лиц. В связи с этим организация и управление процессом рассмотрения дел об административных правонарушениях должны осуществляться профессионально. Профессионализм в данном случае означает то, что управление судом ведется с учетом его целевых установок, исходя из принципов его деятельности. Профессионализм в управлении подразумевает и взаимодействие с работниками судебного участка.

Целью определения критериев оценки эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении дел об административных правонарушениях должно стать обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, на которые законно рассчитывает каждый участник производства по такому делу. Внедрение и соблюдение указанных критериев может внести значительный вклад в повышение эффективности деятельности мировых судей при рассмотрении каждого дела об административном правонарушении.

Библиография

1 См.: Куприянович Н.В. Критерий эффективности деятельности мировых судей // Мировой судья. 2006. № 1.

2 Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности. — М., 2004. С. 28.

3 Философский словарь. — М., 1991. С. 471.

4 См.: Зелепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства: Дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2000. С. 57.

5 http://www.programs-gov.ru/44_1php

6 См.: https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?Ref=CEPEJ(2010)Evaluation

7 См.: Oikarinen, Esko. Rovaniemen hovioikeusspiirin laatuhankkeet osoittaneet uuden keskustelukulttuurin tarpeelisuuden — laatutyоtа koko oikeudenhoidon ketjussa // Defensor Legis No1/2004; Mаkinen, Harri. Rovaniemen hovioikeusspiirin tuomioistuinten laadunparannushanke — tuomarien aktiivista toimintaa oikeudenhoidon tason nostamiseksi // Там же; Kiiha, Juha. Rovaniemen hovioikeusspiirin tuomarit asianajajat ja oikeusavustajat yhteistyоssа // Там же.

8 См.: Domstolsverket — Kvalitet i domstolsverksamhet. 25.05.1997. No 184.

9 См.: Национальный центр штатских судов // www.ncsconline.org

10 См.: Отечественные записки. 2003. № 2 (http://magazines.russ.ru/oz/2003/2/spravdiag.html).

11 См.: Куприянович Н.В. Указ. раб.

12 В соответствии с КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 1.1 ст. 29.6); если же совершение такого дела влечет административный арест либо административное выдворение — в день получения протокола и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, — не позднее 48 часов с момента его задержания (ч. 4 ст. 29.6).

13 В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения такого правонарушения.