Критерии приемлемости индивидуальной жалобы и ее рассмотрение в Европейском суде по правам человека

УДК 342.7:341.231.14 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 105-110

А.П. ГАЛОГАНОВ,

кандидат юридических наук, президент Адвокатской палаты Московской области, заслуженный юрист РФ

Для решения вопроса о приемлемости индивидуальной жалобы заявитель не должен доказывать, что он является жертвой предполагаемого нарушения. Статья 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что заявителями могут быть лица, «которые утверждают, что явились жертвами». Практика Европейского суда по правам человека выработала определенные концепции в отношении каждого из прав, предусмотренных Европейской конвенцией, поэтому нарушение права должно соотноситься с этими концепциями.

Ключевые слова: жалоба, Европейский суд по правам человека, права человека, судопроизводство, обращение, защита, охрана, заявитель, суд.

Criteria of the Acceptability of the Individual Complaint and Its Consideration in the European Court of Human Rights

Galoganov A.

For the decision of a question on an acceptability of the individual complaint the applicant shouldn't prove that it is a victim of prospective infringement. Article 34 of the European Convention provides that persons can be applicants, “which assert that were victims”. Practice of the European Court has developed certain concepts concerning each of the rights provided by the European Convention, therefore right infringement should correspond with this concept.

Keywords: the complaint, the European court of human rights, human rights, legal proceedings, the reference, protection, protection, the applicant, court.

Обстоятельства по существу (ratione materiea) предполагают, что индивидуальная жалоба, которая направлена в адрес Европейского cуда по правам человека (далее — ЕСПЧ), должна касаться именно тех прав, которые перечислены в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (далее — Конвенция) и протоколах к ней[1]. Но для признания этого требования соблюденным недостаточно простого указания на нарушение той или иной статьи Конвенции.

В сфере защиты прав человека в ЕСПЧ можно выделить 10 условий приемлемости:

— обращаться в ЕСПЧ следует только в случае нарушения того права, которое предусмотрено Конвенцией (так называемые обстоятельства по существу);

— могут быть рассмотрены только те обращения, которые касаются обстоятельств, произошедших после того, как страна вошла в юрисдикцию ЕСПЧ (критерий обстоятельства времени, ratione temporis);

— нарушение права должно произойти на территории, которая находится под юрисдикцией ЕСПЧ (критерий обстоятельства места, ratione loci);

— жалоба может быть подана только тем лицом, непосредственно чье право было нарушено (критерий обстоятельства лица, ratione persona);

— заявитель обязан исчерпать эффективные средства правовой защиты, существующие в стране;

— обращение в ЕСПЧ должно быть направлено не позднее 6 месяцев с момента принятия последнего судебного решения;

— жалоба должна быть обоснованной, т. е. именно на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение его права со стороны государства;

— жалоба не может быть анонимной;

— жалоба не может содержать оскорбительных высказываний;

— нельзя подавать жалобы по одному и тому же поводу одновременно в два (и более) международных органа, например в ЕСПЧ и в Комитет по правам человека ООН.

Проанализируем те критерии, которые отвечают вышеназванным признакам, а именно: принадлежность к содержанию и форме индивидуальной жалобы; принадлежность к особенностям данной жалобы.

Первые четыре из вышеперечисленных критериев приемлемости являются особенностями содержательной характеристики индивидуальной жалобы, которые в значительной степени сужают возможность защиты нарушенного права посредством обращения в ЕСПЧ, поскольку ограничивают заявителя по ряду параметров.

При этом важно отметить, что практика ЕСПЧ выработала определенные концепции в отношении каждого из прав, предусмотренных Конвенцией, поэтому нарушение права должно соотноситься с этими концепциями. Так, в отношении ст. 10 Конвенции следует помнить, что в тексте самой статьи предусмотрены только право на свободу мнений, право на свободный доступ к информации и право на свободное распространение информации. При этом необходимо учитывать, что право на свободу самовыражения не является абсолютным, т. е. государство вправе при определенных условиях ограничить его. Иными словами, заявитель, подающий индивидуальную жалобу в отношении нарушения его прав, гарантированных ст. 10 Конвенции, должен в ее тексте привести аргументы в пользу того, что обжалуемое нарушение не явилось следствием правомерных действий государства.

Напомним, что в соответствии со ст. 6 Закона РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность того или иного нарушения его прав и свобод (он только обязан доказать факт нарушения), в то время как бремя доказывания законности обжалуемого нарушения либо ограничения права заявителя возлагается законом непосредственно на нарушителя, в частности на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются.

Таким образом, предъявляемое к содержанию индивидуальной жалобы условие, в соответствии с которым заявитель должен обозначить и обосновать свои претензии к государству ссылкой на соответствующую норму Конвенции, а равно привести доказательства незаконности нарушения либо ограничения его субъективного права, — достаточно серьезная особенность данной жалобы, причем являющаяся ограничением на пути защиты нарушенного права в ЕСПЧ. Что же касается оценки обоснованности такого ограничения, то необходимо помнить, что ЕСПЧ создавался и действует как судебный орган, обеспечивающий соблюдение государствами-участниками положений Конвенции, а следовательно, считать его универсальным правозащитным образованием ошибочно.

Обстоятельство времени означает, что государство принимает на себя обязательство исполнять тот или иной международный договор только с момента его подписания и ратификации. Поэтому заявитель, подготавливая индивидуальную жалобу в ЕСПЧ, должен помнить, что Российская Федерация приняла на себя обязательства по Конвенции (ратифицировав ее) и подчинилась юрисдикции ЕСПЧ лишь с 05.05.1998. Это означает, что Российская Федерация не несет ответственности за нарушения прав человека, допущенные до указанной даты. Таким образом, индивидуальная жалоба, где в качестве фактического материала для обжалования представлены события, которые произошли, например, в 1997 году (даже если они являются самым наглядным примером нарушения прав человека), не будет отвечать рассматриваемому критерию[2]. Данное условие, предъявляемое к содержанию индивидуальной жалобы в ЕСПЧ, как и предыдущее, является очередной особенностью и также ограничивает возможность заявителя защитить свое нарушенное субъективное право.

Анализируя рациональность обстоятельства времени и его роль в международном механизме защиты нарушенного субъективного права, отметим, что это ограничение, безусловно, умаляет практическую ценность обращения в ЕСПЧ за защитой, но также является обязательным правилом действия любого нормативного правового акта, идентичным российскому правилу, в соответствии с которым закон обратной силы не имеет, т. е. распространяет свое действие только на правоотношения, возникшие после его вступления в законную силу.

Такой критерий приемлемости, как обстоятельство места, означает, что факт нарушения права должен был произойти на той территории, которая находится под юрисдикцией одного из государств, являющихся членами Совета Европы и подписавших и ратифицировавших Конвенцию. Иными словами, нарушение прав человека (в частности, нарушение свободы слова) должно произойти на территории Российской Федерации или любого другого государства—участника Совета Европы.

По большому счету соблюдение в тексте жалобы требований к обстоятельству места при предъявлении претензий к тому или иному государству—участнику Конвенции, в отличие от двух предыдущих требований, имеет два аспекта, один из которых носит положительный, а другой — отрицательный характер. Возможность предъявлять претензии по поводу нарушения субъективного права, произошедшего только на территории государств—участников Конвенции, с одной стороны, значительно расширяет область обжалуемых нарушений (по сравнению с национальной системой защиты прав и свобод в России), с другой стороны, наоборот, сужает (по сравнению с общемировыми системами защиты).

Отметим, что вопрос, касающийся нарушений прав на территории государств, которые не ратифицировали Конвенцию, рассматривался ЕСПЧ в некоторых делах. Например, в деле «Илия Илиеску, Александру Ляшко, Андрей Иванточ и Тудор Петров-Попа против Молдавии и Российской Федерации» обсуждался вопрос о том, можно ли привлечь к ответственности Российскую Федерацию за события, которые происходили на территории Приднестровья[3]. Таким образом, соблюдение критерия ratione loci является еще одной, довольно существенной особенностью содержания и формы индивидуальной жалобы в ЕСПЧ.

В отличие от предыдущего, критерий обстоятельства лица устанавливает правила в отношении того, кто именно и против кого может жаловаться в ЕСПЧ. Так, заявителями могут быть любые частные лица: граждане одного из государств, ратифицировавших Конвенцию, а также иностранцы, лица с двойным гражданством и лица без гражданства. Крайне важно, что ЕСПЧ не ограничивает право на обращения критерием гражданской дееспособности, т. е. человек, обратившийся в ЕСПЧ, может быть, например, душевнобольным, несовершеннолетним. Также в ЕСПЧ могут обращаться физические лица, группы граждан и юридические лица — коммерческие и некоммерческие, включая религиозные объединения.

В настоящее время Конвенция использует для обозначения заявителя понятие «жертва нарушения прав человека» (или просто «жертва»). В соответствии с установившейся практикой ЕСПЧ слово «жертва» в контексте ст. 34 Конвенции означает лицо, которое напрямую затронуто рассматриваемым в деле действием или бездействием органов или должностных лиц государства, выступающего в качестве ответчика по конкретному делу. Это подразумевает, что заявитель сам должен являться жертвой предполагаемого нарушения Конвенции. Жалобы, подаваемые третьими лицами или организациями, на которых нарушение не влияет, исключаются[4].

Нужно отметить, что для решения вопроса о приемлемости индивидуальной жалобы заявитель не должен доказывать, что он является жертвой предполагаемого нарушения. Статья 34 Конвенции предусматривает, что заявителями могут быть лица, «которые утверждают, что явились жертвами». Однако это само по себе не означает, что простое утверждение заявителя в тексте жалобы о том, что он является жертвой, признается достаточным. ЕСПЧ, решая вопрос о том, имело ли место предполагаемое нарушение и можно ли считать заявителя жертвой, основывается на фактах, предоставленных данным лицом, и фактах, выдвинутых государством-ответчиком, если таковые имеются. Поэтому еще одной особенностью содержания индивидуальной жалобы следует признать включение заявителем в ее текст доказательств своего статуса жертвы. Заметим, что представить факты, подтверждающие такой статус, нетрудно, поскольку, как правило, данные факты явствуют из приводимого заявителем перечня событий, который и является поводом для обращения в ЕСПЧ, фактическим материалом для судебного исследования, одним из оснований для вмешательства ЕСПЧ.

Более того, как отмечает Д.Г. Курдюков, в настоящее время конвенционные органы признают жертвами лиц, в отношении которых нельзя было с достоверностью установить, имело ли место нарушение их прав по Конвенции. Так была разработана концепция потенциальной жертвы. Заявители могут быть признаны потенциальными жертвами либо в случае, если может быть установлен факт, что они подвергаются реальной опасности, которая соотносится с потенциальным (возможным) нарушением норм Конвенции в части гарантированных прав и свобод человека; либо в случае, когда невозможно с достоверностью установить, имеет ли место нарушение прав заявителей по Конвенции, поскольку неизвестно, применялись ли к ним оспариваемое в ЕСПЧ законодательство или акт[5].

Одной из главных особенностей индивидуальной жалобы следует признать документальное подтверждение заявителем того, что он уже использовал все возможные внутригосударственные средства защиты своего нарушенного права. Это условие означает, что заявитель, права которого нарушены, должен сначала обратиться в суд своего государства. Поскольку доказательства соблюдения данного условия должны содержаться в тексте индивидуальной жалобы, его (условие) можно отнести к особенностям содержания жалобы.

Важно отметить, что данная особенность может быть отнесена к большинству обращений в международные органы за защитой нарушенного права. Как правило, международные правозащитные структуры принимают к своему рассмотрению только те дела, которые уже не могут быть рассмотрены внутри государства, на территории которого произошло нарушение прав заявителя.

Обращает на себя внимание тот факт, что при решении вопроса об исчерпании внутригосударственных средств защиты нарушенного права ЕСПЧ исходит из критерия эффективности тех инстанций, которые надо исчерпать. Эффективность средства правовой защиты складывается из двух составляющих: возможности заявителя по собственной инициативе возбудить процедуру рассмотрения нарушения прав человека и обязанности органа определить права заявителя.

Формально в Российской Федерации существует достаточное количество органов, которые вправе рассматривать вопросы защиты прав человека. При этом большинство из них не соответствуют выработанному ЕСПЧ критерию эффективности. Так, в ряде случаев итог процедуры рассмотрения жалобы зависит от решения должностного лица, которое может не допустить жалобу к рассмотрению, признав ее не влекущей изменения решения суда (например, при рассмотрении дел в порядке надзора). При защите нарушенного права в административном порядке иногда ответ государственного органа не определяет права и обязанности заявителя (например, ответ Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации).

Как считает М. Воскобитова, применительно к Российской Федерации эффективными средствами защиты, которые необходимо исчерпать перед обращением в ЕСПЧ, являются первая и кассационная инстанции (а также апелляционная инстанция, если предусмотрен такой порядок)[6]. Обращение в эти инстанции обязательно.

Считаем данное мнение вполне обоснованным, поскольку в отношении надзорного порядка рассмотрения дел ЕСПЧ однажды высказал свою позицию. В решении по делу «Тумилович против Российской Федерации» надзорный порядок был признан неэффективным, так как заявитель не имел права инициировать судебное разбирательство в порядке надзора[7]. Следует отдельно упомянуть и вопрос о необходимости обращения в Конституционный суд РФ в качестве средства внутренней правовой защиты. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» (далее — Закон) в ст. 97 определяет два условия, при соблюдении которых жалоба будет рассмотрена:

— закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;

— закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Статья 100 Закона предусматривает, что если КС РФ признает какое-либо из положений закона неконституционным, то дело, при рассмотрении которого было применено данное положение, должно быть пересмотрено в общем порядке.

Таким образом, если предположить, что обращение в КС РФ является обязательным средством правовой защиты при подаче жалобы в ЕСПЧ, то те заявители, которые полагают, что неправильное применение закона, который соответствует Конституции РФ, нарушило их права, лишаются возможности обратиться в ЕСПЧ. Подобный порядок не отвечал принципам Конвенции и не способствовал защите прав человека в ЕСПЧ. Однако нет оснований полагать, что вынесенное КС РФ решение об определении гражданских прав и обязанностей не может быть «обжаловано» в ЕСПЧ. Безусловно речь не может идти об обжаловании в буквальном смысле, но если заявитель полагает, что решение КС РФ нарушает права человека, предусмотренные Конвенцией, то он вполне может обратиться в ЕСПЧ по этому поводу.

Иными словами, само по себе обращение в КС РФ и фиксация его результатов в тексте индивидуальной жалобы носят факультативный характер, и их отсутствие не может быть признано самостоятельным основанием для вывода о несоблюдении условия об исчерпании всех возможных внутригосударственных средств защиты.

Другой немаловажной особенностью в контексте рассматриваемого критерия приемлемости следует признать соблюдение заявителем так называемого временного условия (которое не имеет ничего общего с ratione temporis). Конвенция предусматривает жесткое временное

условие: обращение в ЕСПЧ должно быть направлено в течение 6 месяцев. Момент, с которого отсчитывается этот срок, может определяться разными событиями:

— с даты вынесения последнего внутреннего решения по делу по существу;

— с момента нарушения права (если отсутствует внутригосударственный правовой порядок защиты этого права);

— с момента, когда лицо узнает о нарушении своего права (хотя обязанность исчерпать внутренние средства при этом с заявителя не снимается).

Условие о 6-месячном сроке является наиболее жестким из всех рассмотренных выше, а следовательно, выступает самостоятельным основанием для признания жалобы неприемлемой. Это условие идентично по природе условию соблюдения срока исковой давности при подаче искового заявления в суд общей юрисдикции. Однако существенным отличием института исковой давности в российском гражданском праве от временного условия, представленного в ст. 35 Конвенции, является то, что в ряде случаев сроки исковой давности российскими судами не применяются (например, при предъявлении требований о защите личных неимущественных прав и других нематериальных благ, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина).

Представляется, что данное исключение может быть добавлено и в текст Конвенции. Часть 1 ст. 35 Конвенции предлагаем изложить в следующей редакции: «Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права, и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Правило шести месяцев не распространяется на требования о защите личных неимущественных прав и других нематериальных благ, а также на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права».

Еще одной особенностью содержания индивидуальной жалобы следует считать обоснованность и мотивированность обращения в ЕСПЧ за защитой нарушенного права. Обоснованность складывается из двух составляющих:

обращение должно быть доказано и мотивировано прецедентами ЕСПЧ. Что касается доказанности, то заявитель должен представить доказательства, подтверждающие, что государство действительно нарушило его права (так как Конвенция возлагает бремя доказывания на заявителя). Это правило можно расценить как достаточно жесткое, поскольку заявитель — более слабая сторона, чем государство, против которого он выступает. В то же время заявитель имеет возможность и обязан попытаться восстановить свои права, используя внутригосударственные правовые процедуры. Пройдя все инстанции, он с большей очевидностью может доказать, что государство реально не предприняло никаких шагов для восстановления его прав.

Что касается мотивированности обращения, то, как уже было сказано, следует использовать предыдущие решения ЕСПЧ. Каждая статья Конвенции выстроена с определенной внутренней логикой. Например, ст. 3, предусматривающая запрет пыток, является абсолютной, т. е. считается, что государство ни при каких условиях не может отойти от соблюдения этого правила. Статьи 8—11 Конвенции предусматривают права, которые могут быть ограничены государством, но практика ЕСПЧ выработала условия этого ограничения. Право может считаться нарушенным, если будет признано, что условия ограничения права были не соблюдены. В связи с этим обращение по каждой статье необходимо выстраивать в соответствии с логикой данной статьи.

Скажем несколько слов о таком условии приемлемости, как одновременная подача аналогичной жалобы в иной международный орган, обеспечивающий защиту нарушенных субъективных прав и свобод. Данное условие основано на положениях п. b ч. 2 ст. 35 Конвенции (суд не принимает к рассмотрению никакую индивидуальную жалобу, если она является по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена ЕСПЧ, или уже является предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования, и если она не содержит новых относящихся к делу фактов) и п. b ч. 2 правила 47 Регламента ЕСПЧ (заявители должны указать, подавали ли они свои жалобы в какой-либо иной орган международного разбирательства и урегулирования).

Представляется, что в данном случае необходимо различать одновременное рассмотрение аналогичных жалоб в различных международных органах и в ЕСПЧ, но во втором случае — уже после рассмотрения аналогичной жалобы в иной международной правозащитной структуре. В первом случае, безусловно, жалоба должна быть отклонена, во втором — принята к рассмотрению, но при одном-единственном условии: наличии предыдущего отказа в удовлетворении аналогичной жалобы.

Прошедшее время слова «подавали» в п. b ч. 2 правила 47 Регламента ЕСПЧ не исключает возможности отказа в приеме жалобы только в силу того, что она была предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования (вне зависимости от результатов). Чтобы исключить подобные предположения, необходимо:

— изложить п. b ч. 2 правила 47 Регламента ЕСПЧ в следующей редакции: «…указать, подавали ли они эти жалобы в какой-либо иной орган международного разбирательства и урегулирования, а если подавали — предоставить резолютивное решение данного международного органа по данным жалобам»;

— изложить п. b ч. 2 ст. 35 Конвенции в следующей редакции: «…является по существу аналогичной той, которая уже была рассмотрена Европейским судом по правам человека и не содержит новых относящихся к делу фактов; той, по которой иной международный орган уже вынес положительное решение, либо той, которая является предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования».

Важно отметить, что проанализированные критерии приемлемости взаимосвязаны и взаимообусловлены. При подготовке и подаче индивидуальной жалобы в ЕСПЧ необходимо учитывать их все, поскольку каждый из них является самостоятельным поводом для отклонения жалобы. С учетом того что большинство критериев являются особенностями содержательной и формальной характеристик индивидуальной жалобы, заявитель впервые столкнется с ними при подготовке своего обращения в данный орган.

Библиография

1 См.: Воскобитова М. Механизм рассмотрения жалобы в Европейском суде по правам человека // Институт проблем информационного права. Серия «Журналистика и право». Вып. 45 // http://www.medialaw.ru/publications/books/ book45/13.html

2 Следует отметить, что в 1999—2000 гг. огромное количество жалоб были признаны неприемлемыми именно потому, что нарушение прав произошло до 5 мая 1998 г. Но сейчас это условие становится все более и более формальным. См.: Воскобитова М. Указ. раб.

3 См. решение по вопросу приемлемости жалобы № 48787/99 «Илия Илиеску, Александру Ляшко, Андрей Иванточ и Тудор Петров-Попа против Молдавии и Российской Федерации» (Ilie Ilascu, Alexandru Lesco, Andrei Ivantoc and Tudor Petrov-Popa against Moldova and the Russian Federation) // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 111—132.

4 См.: Курдюков Д.Г. Право на жалобу в контексте Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2001.

5 Там же.

6 См.: Воскобитова М. Указ. раб.

7 См. решение по вопросу приемлемости жалобы № 47033/99 «Людмила Францевна Тумилович (Lyudmila Frantsevtva Tumilovich) против Российской Федерации» // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 58.