Критерии формирования круга объектов государственной собственности

Е. КУЛЕШОВ,

кандидат юридических наук

Одним из главных принципов, заложенных Конституцией РФ в систему форм собственности, является признание и равная защита всех форм собственности (ч. 2 ст. 8). Для всех форм собственности установлен одинаковый правовой режим, а все особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, в чьей собственности находится имущество (гражданина или юридического лица, Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), могут устанавливаться лишь законом. Однако сама природа государственной собственности предполагает наличие существенных особенностей в ее правовом статусе. Причем эти особенности связаны как с определенными привилегиями в статусе объекта государственной собственности, так и с ограничениями ее формирования.

Природа, обусловливающая особенности правового режима государственной собственности, связана прежде всего с сущностью государства. Еще К. Маркс и Ф. Энгельс отмечали, что государство — это организация по управлению делами всего общества, выполняющая общие дела, вытекающие из природы всего общества[1]. Г. Еллинек целью государства называл удовлетворение индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов в направлении прогрессивного развития общества[2]. В современном понимании сущность государства связана с тем, что оно представляет собой все общество, является средством его объединения, способом его интеграции[3]. Государство выполняет жизненно необходимые для общества функции. Это означает, что государство должно выполнять исключительно те функции, которые необходимы для нормального функционирования всего общества. Понятно, что общество неоднородно и включает в себя разнообразные группы индивидуумов. Интересы самих индивидуумов в имущественной и отчасти в неимущественной сфере призвана обеспечивать частная собственность. Интересы общественных групп также обеспечиваются с помощью частной собственности, например в форме акционерного капитала. Поэтому именно государство как публичное образование, обеспечивающее общие для всего общества функции, имеет свою форму собственности, направленную на реализацию общесоциальных потребностей.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что государственная собственность свойственна абсолютно всем экономическим системам. Различаются только ее величина и роль в экономике, поскольку объем потребностей, которые общество может удовлетворить без участия государства, различен.

Еще одной причиной существования государственной собственности является то, что она призвана обеспечивать жизнеспособность всей экономической системы, т. е. не преследовать цель получения прибыли, а способствовать стабильности экономической системы, отвечающей потребностям общества. Таким образом, государственная собственность выступает одним из базовых элементов формирования государственных доходов, которые впоследствии в виде расходов направляются на реализацию интересов всего государства и общества. В этом ее основное специфическое отличие от частной собственности.

История показала, что экономическая эффективность собственности государственной гораздо ниже, чем частной. Поэтому предоставлять государству право иметь в собственности все возможные объекты нецелесообразно.

Следует заметить, что государственная собственность двойственна. С одной стороны, в силу принципа равенства форм собственности на нее распространяются общие положения о собственности, например, субъект государственной собственности обладает тем же набором правомочий, что и субъекты иных форм собственности. С другой стороны, в силу публично-правового характера собственности она подчиняется некоторым специфическим правилам. Так, возможность изъятия из общего правового режима собственности, обусловленную публично-правовым характером собственника, обосновал Конституционный суд РФ в Постановлении от 14.07.2005 № 8-П. Там указано, что необходимость обеспечения стабильности и непрерывности в реализации государством возложенных на него функций и стабильности гарантированного государством конституционно-правового статуса личности может обусловливать изъятия из общего правила исполнительного производства в части обращения взыскания на собственность должника — государства, применение к должнику мер принуждения вплоть до отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации, должна быть обеспечена, по крайней мере, возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, с тем чтобы взыскание по судебному решению не парализовало деятельность соответствующих государственных структур.

Следовательно, можно говорить об особом правовом статусе государственной собственности, связанном с природой государства и необходимостью использования собственности для удовлетворения публичного интереса, исходя из которого устанавливается объем государственной собственности. Однако законодательство не содержит понятия «публичный интерес» ни применительно к государственной собственности, ни применительно к иным сферам. В российской правовой теории публичный интерес определяется как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования и развития[4]. Аналогично определяет публичный интерес В.А. Кряжков: «Признанный государством и урегулированный (обеспеченный) правом общественный интерес есть интерес публичный»[5]. В основе публичного интереса лежит общественный интерес. Государство призвано выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом.

Таким образом, публичный интерес — это интерес общества, выраженный органами государства. Как уже было сказано, он фактически сводится к удовлетворению потребностей общества, которые не могут быть удовлетворены индивидуально его членами (для этого требуются коллективные усилия).

Публичный интерес реализуется через функции государства. Их анализ позволит выявить круг объектов собственности, необходимых для реализации этих функций. Поскольку вопрос о функциях государства в теории государства и права однозначно не решен, можно воспользоваться одной из возможных классификаций для отнесения объектов собственности к государственной форме собственности. В.В. Лазарев выделяет следующие функции государства: экономическую, политическую, социальную, идеологическую и экологическую[6]. Данная классификация, по нашему мнению, должна быть дополнена еще одной функцией — управленческой.

Очевидно, что основной задачей государства является управление жизнедеятельностью общества. Это предполагает создание класса управленцев (менеджеров) и обеспечение их всем необходимым для их деятельности. От стабильности управления зависит упорядоченность жизни государства. Так, если государство арендует помещения для своих органов управления, оно может столкнуться с тем, что собственник расторгнет договор аренды (не продлит его по истечении срока действия), что парализует деятельность данных органов. Поэтому первым критерием отнесения объектов к государственной форме собственности выступает необходимость их использования в рамках властно-управленческой деятельности государства. Среди таких объектов не только здания, в которых размещены органы власти, но и линии связи, земельные участки, оргтехника и т. д.

Следующая функция государства (по логике изложения, но не по значимости) — политическая. Она предполагает обеспечение безопасности государства, поддержание общественного согласия и охрану государства от внешних посягательств. К этой же функции можно отнести и внешнеполитическую деятельность государства по созданию и поддержанию его связей с иностранными государствами. Эта функция предполагает закрепление в государственной собственности всех объектов, необходимых для обеспечения минимально допустимого уровня безопасности общества в случае агрессии, чрезвычайной ситуации, массовых беспорядков и т. д. Таким образом, критерием отнесения объекта к государственной собственности будет выступать особое стратегическое значение объекта для обеспечения политической безопасности государства и всего общества. К таковым относятся объекты, свободный оборот которых невозможен в силу их опасности для общества (объекты ядерной энергетики, наркотические вещества и т. д.).

Экономическая функция государства в современных рыночных условиях основывается на развитом частном секторе. Степень значимости государственного сектора постоянно изменяется в зависимости, во-первых, от экономической ситуации в стране, во-вторых, от той или иной концепции развития экономики, господствующей в государстве.

Вопрос о том, каким должно быть оптимальное количество и сколько типов объектов государственной собственности в стране необходимо, до сих пор не имеет точного ответа, хотя теоретики задавались им еще в начале ХХ века. Критерии закрепления собственности в руках государства анализировал, например, С.И. Иловайский. Он писал, что значение государственных имуществ может быть двояким: они являются доходной статьей и могут служить для непосредственного удовлетворения разных государственных потребностей. Отчуждение или сохранение государственных имуществ — спорный момент. Государство, сохраняя у себя виды народного богатства, которые трудно или совсем не поддаются «искусственному размножению» (например, леса и некоторые горные промыслы), может охранить их от расхищения и нерациональной эксплуатации.

Большое значение имеет характер государственных имуществ. Так, государственные земли и вообще сельскохозяйственные домены в виде источников государственных доходов не только утратили смысл в публичном хозяйстве, но и противоречат современному его направлению и невыгодны для народного хозяйства. И отчуждение этого вида домен представляется наиболее рациональным. Оставлять за государством следует такие народные богатства, которые находятся в природе в ограниченном количестве и легко истощаются (например, леса), и такие отрасли народного хозяйства, которые имеют большое общественное значение (например, железная дорога)[7].

История России знает примеры различных сочетаний частной и государственной собственности. Практически все сочетания не были свободны от недостатков. Но к началу 1990-х годов страна оказалась в состоянии практически полного огосударствления собственности, что, однако, не давало устойчивого экономического роста и развития социально-экономической сферы государства.

Необходимый объем государственной собственности в России пока не определен. Политика государства направлена на расширение частного сектора и серьезное сужение сектора государственного. Среди основных задач государственной политики в сфере приватизации федерального имущества названа приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении государственных функций (полномочий) Российской Федерации.

Но существует и противоположное мнение, которого придерживаются некоторые экономисты. П.Д. Половинкин и А.В. Савченко считают, что России необходима государственно-частная система хозяйствования, где государственная собственность должна иметь примерно такой же удельный вес, как и частная[8]. К. Хубиев полагает, что на этапе становления неоиндустриального хозяйства с преобладанием компьютеризованных технологических укладов все актуальнее становится расширение государственной собственности[9]. Впрочем, эта точка зрения не находит подтверждений на практике.

Но при любых исходных теоретических постулатах очевидно, что экономическая безопасность и стабильность экономического положения в стране требуют наличия в государственной собственности:

· объектов, которые неинтересны для частных собственников в силу убыточности или слишком долгого срока окупаемости, но необходимы для жизнедеятельности общества (социальные приюты, некоторые объекты ЖКХ, объекты инфраструктуры);

· объектов, которые важны для дальнейшего развития экономики, но требуют существенных рисковых вложений, характеризующихся значительным объемом необходимого финансирования и имеющих высокие показатели риска (фундаментальная наука);

· объектов, обеспечивающих стабильность экономической системы вне зависимости от текущей экономической ситуации (стратегический запас энергоносителей).

Для обеспечения социальной функции государство вынуждено располагать инфраструктурой, необходимой для поддержания социальной стабильности (например, приюты) и обеспечивающей соответствующий уровень интеллектуального развития общества и его физического здоровья (детские сады, школы, больницы, ценные объекты культурного фонда, жилой фонд для малоимущих и т. д.)

Что касается экологической и идеологической функций государства, то их выполнение возможно и без использования государственной собственности, с помощью иных рычагов.

Отметим, что часть из перечисленных критериев формирования государственной собственности не являются однозначно необходимыми. Как показывает практика, соответствующих целей можно достигнуть и иными методами.

Так, государства с рыночной экономикой, несколько расширив свое присутствие на рынке в 1980-х годах, не спешат далее увеличивать государственный сектор. Необходимость последнего, например, в сферах фундаментальной науки восполняется активностью частного бизнеса во внедрении инноваций. Создание системы поддержки малоимущих достигается с помощью налоговых льгот.

В целом практика идет не по пути увеличения государственной собственности, а по пути увеличения ее эффективности. Что же касается равного удельного веса государственной и частной собственности, то это приведет только к ограничению частной инициативы и снижению эффективности национальной экономики, поскольку организация системы управления государственной собственностью более сложна по сравнению с частной, требует больших затрат на управленческий аппарат и контролирующие органы. К тому же такой подход противоречит самой природе рыночной экономики.

Практика показывает также, что расширение государственного сектора способствует росту стабильности в стране, но замедляет экономический рост, ибо частный бизнес более склонен к риску, а рискованные проекты, как правило, обладают большей экономической эффективностью.

Таким образом, объем и статус государственной собственности определяются публичным интересом общества в конкретный период времени. Именно общество в лице своих представителей в органах власти должно определить, что более важно для него: усиление стабильности и замедление экономического роста при увеличении объема государственной собственности или ускорение развития при увеличении экономических рисков (снижении доли собственности государства). Но при любых обстоятельствах в собственности государства всегда должен оставаться стратегический набор объектов, необходимый для обеспечения интересов государственной безопасности.

Таким образом, к государственной собственности должно относиться только то имущество, которое необходимо для:

· выполнения властно-управленческих функций;

· обеспечения минимально допустимого уровня безопасности общества в случае агрессии, чрезвычайной ситуации, массовых беспорядков;

· обеспечения стабильности экономической системы, поддержания жизнедеятельности общества, но при этом не способно приносить устойчивую прибыль; является высокорисковым и высокозатратным вложением капитала; нецелесообразно для использования в предпринимательской деятельность в силу того, что является стратегическим резервом;

·  выполнения социальных функций государства, не представляющих интерес для предпринимателей в силу убыточности.

Все иные объекты должны быть переданы в частную собственность, поскольку она является наиболее эффективной в плане экономической отдачи из других форм.

Поскольку субъекты Российской Федерации не являются государствами, то для них все перечисленные функции не характерны. Так, только на уровне самой Российской Федерации могут создаваться вооруженные силы, правоохранительные структуры. Соответственно, требующееся для них имущество будет находиться в федеральной государственной собственности. Также к федеральной государственной собственности отнесен государственный материальный резерв. Следовательно, критерии отнесения имущества к государственной собственности субъектов Федерации еще более ограничены.

Библиография

1 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 1. С. 422.

2 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. — СПб., 2004. С. 268.

3 См.: Общая теория права и государства / Под общ. ред. В.В. Лазарева. — М., 2000. С. 331.

4 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. — М., 1997. С. 53—54.

5 Кряжков В.А. Публичный интерес: понятие, виды, защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 95.

6 См.: Общая теория права и государства. С. 331.

7 См.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. — Одесса, 1904. С. 84.

8 См.: Половинкин П.Д., Савченко А.В. Основы управления государственной собственностью в России. — М., 2000. С. 44.

9 См.: Хубиев К. Государственная собственность и условия ее эффективности (методологический аспект) // Экономист. 2003. № 1. С. 46.