Легальность и законность: проблема определения категорий в теории права

УДК 340.1
 
Ю.Е. БЕЗКОРОВАЙНАЯ,
аспирант кафедры теории и истории государства и права юридического института Красноярского государственного аграрного университета
 
Статья посвящена анализу соотношения категорий «легальность» и «законность» в современной теории права. Автор рассматривает основные подходы к анализу этих категорий и обосновывает необходимость их исследования в качестве самостоятельных категорий.
Ключевые слова: государственная власть, легальность, легитимность, методологические подходы к исследованию, законность.
 
The article is devoted to conformity analysis of the «legality» and the «legal» definitions in the modern theory of right. The author considers based approaches to analysis this categories and also author ground the necessity of their investigation as a separation categories.
Keywords: the state authority, legality, legitimacy, methodological approaches for the investigation, legal.
 
Общественные отношения в современных государствах характеризуются высокой динамикой и непрерывными изменениями. В наибольшей степени это проявляется в государствах переходного типа, к которым можно отнести Россию, государства СНГ и многие другие. В первую очередь это связано с провозглашением принципа законности в качестве приоритетного, а также построением правового государства, которое основывается на законах.
Указанные тенденции ставят перед учеными проблему определения сущности законности, ее основных признаков и форм. Мы полагаем, что это весьма оправданно, так как научно обоснованные знания в этой области необходимы для выработки практических рекомендаций по повышению уровня законности в обществе.
Необходимо отметить, что законность получила весьма широкое распространение в исследованиях ученых-теоретиков, философов и политологов. Так, исследователь А.В. Овод предлагает использовать термин «законность» для обозначения семи самостоятельных явлений и процессов в публичном праве.
Анализируя исследовательские позиции ученых-теоретиков, целесообразно остановиться на трех главных направлениях изучения законности:
1) как принципа государственно-правовой жизни. Основными чертами законности в рамках этого подхода выступают следующие:
— законность возникает вместе с государством;
— ориентирована на население, государственные органы и должностных лиц[1].
Наиболее полно данный подход выражен в работах Н.В. Витрука, А.С. Шабурова, М.И. Абдуллаева и других.
2) как модели правового поведения участников общественных отношений, охраняемых государством. Представителями данного подхода являются В.Н. Храпанюк, А.М. Васильев.
3) как определенного режима общественной жизни (Ф.М. Раянов, Д.А. Пономарев, Н.Г. Александров, П.Е. Недбайло, П.М. Рабинович).
По справедливому замечанию В.В. Лазарева, «законность — это совокупность многообразных, но одноплановых требований, связанных с отношением к законам и проведением их в жизнь»[2]. Другими словами, законность представляет собой режим господства закона в отношениях личности и власти.
Мы полагаем, что единство перечисленных подходов воплощает истинную юридическо-правовую природу законности и назначение в обществе, так как указывает на ее важные социальные функции. Среди основных функций законности, на наш взгляд, целесообразно выделить следующие.
Во-первых, законность является своеобразным критерием оценки действий ее субъектов: граждан, организаций, должностных лиц, государственных органов и т. д. Субъектами
законности в данном случае выступают все субъекты права. Так, по мнению М.С. Строговича, «законность едина, и она одинаково обязательна для всех — и для органов власти, и для граждан»[3].
Во-вторых, важное социальное значение законности придает осознание каждому гражданину (коллективу, обществу) своей включенности в обеспечение правопорядка в государстве. Законность, таким образом, представляет собой некую наднациональную объединяющую идею, необходимое условие развития государства и сосуществования всех членов общества.
В-третьих, данное понимание законности обосновывает необходимость совершенствования правового регулирования, при этом большое значение придается роли иных социальных регуляторов, к которым уместно отнести нормы морали, корпоративные, технические нормы, обычаи и многие другие.
Следует отметить, что многоаспектное (интегральное) понимание законности является достаточно распространенным в научной литературе, поскольку, в соответствии с ним, всеобщий принцип законности пронизывает правовую ткань общественных отношений во всем их многообразии, подразумевая, что реализация режима законности в обществе обеспечивается силами всех без исключения субъектов права путем как пассивного исполнения требований законодательства, так и активного участия граждан в управлении делами общества и государства.
Однако, признавая верховенство принципа законности в организации общественной жизни общества и государства, по мнению В.М. Чхиквадзе, следует обратить особое внимание на различную степень общественной опасности при нарушении закона гражданином и должностным лицом[4]. К. Маркс и Ф. Энгельс также отмечали, что «должностные лица должны нести повышенную ответственность за соблюдение и исполнение законов»[5].
В результате научных споров по данной проблеме рядом авторов была выработана позиция, согласно которой необходимо признать двойственную природу законности: в узком и широком смысле[6].
1. Законность в широком смысле предполагает соблюдение законов и иных нормативных актов гражданами, должностными лицами, общественными организациями. Другими словами, законность состоит в правомерном поведении всех субъектов права. Соответственно, любое правонарушение связывается с нарушением законности, что влечет за собой наступление мер юридической ответственности.
2. Законность в узком смысле выступает уже не в качестве всеобщего принципа поведения, а как принцип осуществления властных государственных функций органами государственной власти и их должностными лицами.
В целом, признавая обоснованность данной позиции, отметим целесообразность обособления сферы управления относительно иных сфер общественных отношений.
Необходимость обособления сферы политико-правовых отношений обусловлена, на наш взгляд, ее специфическими особенностями и важной социальной ценностью, среди которых можно выделить следующие:
— связана с регулированием основной массы общественных отношений;
— имеет особый субъектный состав — обеспечивается государственными служащими и должностными лицами, то есть лицами, специально уполномоченными на осуществление данных функций;
— субъекты обладают правом издания общеобязательных правил поведения, за неисполнение которых предусмотрена юридическая ответственность.
Мы полагаем, что рассмотрение законности в узком смысле представляет собой одну из многочисленных попыток определить содержание категории «легальность» государственной власти.
Следует отметить, что понятие легальности государственной власти в современной юридической литературе дается скорее на уровне представления, а не понятия. Под легальностью государственной власти ученые, как правило, подразумевают деятельность органов государственной власти и должностных лиц, основанную на положениях закона и направленную на его исполнение.
Анализ научной литературы позволяет свести имеющиеся мнения о категории «легальность» в рамки двух подходов: нормативистского и функционального. Рассмотрим их более подробно.
В рамках нормативистского подхода понятие «легальность» впервые получило оформление в немецкой административной доктрине XX века. По мнению представителя этого периода Отто Майера (1895 г.), легальность понимается в качестве типичного способа функционирования общественной администрации и ее
бюрократического аппарата, отличающегося подчиненностью административной деятельности только закону в качестве высшей юридической нормы[7]. Другими словами, акцент ставится на формализованную юридическую составляющую легальности, которая выражает прежде всего четкое и неукоснительное соответствие политико-правовых процедур (в особенности принятия и исполнения правовых актов) положениям Основного закона. Важно подчеркнуть, что в рамках доктрины указанный «основной закон» рассматривается в качестве выражения общей воли народа, хотя в действительности такой закон может быть не обеспечен достаточной степенью легитимности.
В таком виде включил ее в типологию законной власти и М. Вебер, подчеркивая, что легальность — это соблюдение неких процедурных правил, касающихся формирования и исполнения собственных решений со стороны государства как структуры неличностной власти[8]. Приказы, директивы, по его мнению, являются строго формальными и не имеют какой-либо внутренней справедливости, поэтому не могут быть оценены внешним субъектом.
Логика данных исследований свидетельствует о том, что законы (нормативные акты), которые закрепляют положения, противоречащие основным ценностям бытия, а также нарушающие естественные права человека, могут быть легализованы согласно официальной процедуре. Однако, соглашаясь с В.Е. Чиркиным, следует признать ошибочность подобных суждений. Полагаем, в этих условиях юридический закон становится несоответствующим праву, а его легализация — иллюзорной или «лжелегализацией»[9].
Таким образом, данный подход не учитывает качественную составляющую объекта легализации, его соответствие историческим традициям, национально-культурной символике и языку, типу мышления и иным специфическим особенностям народа.
С функциональной позиции легальность рассматривается как способность гарантировать предсказуемость результатов общественных отношений и направлена на укрепление веры в то, что власть столь же законна, сколько и рациональна.
С резкой критикой данного подхода выступил К. Шмитт. Согласно его представлениям, в политико-правовых дискуссиях его времени на первый план неправомерно ставится вопрос о праве как о «норме, равнодушной по отношению к фактам», в то время как речь должна
идти о государстве как реальности, которую с точки зрения права следует понимать как философско-правовую реальность[10]. На основании этого вопрос о легальности государственной власти является излишним, так как нейтрализует саму идею легитимности, уничтожает идеи, «дух» закона, священность, справедливость и иное внутреннее содержание власти, права и закона[11].
В современной литературе указывается, что легальность обладает юридическими функциями и по своей сути является юридическим процессом, в то время как легитимность носит нравственно-этический, оценочный характер[12]. Однако ряд авторов отмечает, что легитимация — понятие не юридическое, а фактическое, хотя его составной частью могут быть юридические элементы.
Таким образом, уместно полагать, что легальность представляет собой качественное состояние политико-правовых отношений, определяющее соответствие порядка организации и функционирования институтов государственной власти и других субъектов политико-правовых отношений, которые характеризуются строгим их соответствием правовой системе общества.
Понимание легальности в качестве определенного порядка осуществления власти в соответствии с законом ставит перед нами вопрос о ее соотношении с категорией «законность» и роли данных институтов в социально-политической системе общества. Отвечая на этот вопрос, мы приходим к выводу, что легальность и законность имеют единую социальную природу, однако сфера их реализации различна.
Законность представляет собой общий режим функционирования социальной системы, при котором все субъекты права подчиняются установленным в обществе правилам поведения. Область функционирования легальности, на наш взгляд, уместно ограничить отношениями политико-правового характера, которые складываются в сфере организации и функционирования властей разного уровня. На основе этого целесообразно выделить в качестве сущностного признака легальности специфический субъектный состав: легальность обеспечивается исполнением законов со стороны институтов государственной (муниципальной) власти, служащих этих органов, наделенных законом определенной компетенцией.
Современные условия функционирования государственной власти, развитие норм международного права диктуют необходимость выделения и такого признака легальности, как непротиворечивость позитивных норм национального права общепризнанным принципам международного права. Подобная характеристика, на наш взгляд, крайне важна, так как свидетельствует не только о формально-юридической природе легальности, но и о наличии внутренней справедливости норм права, непротиворечивости элементов системы права на различных уровнях.
Обособление института легальности государственной власти из массы общественных отношений, связанных с категорией «законность», и признание его самостоятельным политико-правовым образованием, позволяет более детально очертить контуры отношений, которые характеризуются легальностью. Рассмотрим их более подробно.
Во-первых, наличие самой власти в государстве должно быть закреплено соответствующими законами, в том числе актом с особым статусом (конституцией страны). В тех случаях, когда такой нормативный акт отсутствует, функционирование власти в обществе подтверждается и обеспечивается, как правило, историческими и правовыми традициями народа (титульной нации).
Во-вторых, имеющиеся в государстве способы формирования органов государственной власти должны быть официально закреплены (посредством института выборов, референдума).
В-третьих, механизмы формирования органов государственной власти должны строго соответствовать юридической процедуре, нарушение которой входит в сферу конституционной ответственности.
В-четвертых, должностные лица, осуществляющие государственную власть, обладая компетенцией полно закрепленной законодательными актами, не могут выходить за ее
рамки.
В-пятых, должностные лица несут ответственность за действия, осуществляемые в рамках должностных полномочий.
Таким образом, мы приходим к выводу о том, что легальность и законность имеют качественно различное содержание и субъектный состав реализации.
Определяя исследовательскую ценность подобного методологического подхода к рассмотрению легальности и законности, мы приходим к следующим выводам.
1. Уровень легальности властно-политических институтов во многом определяет уровень законности в обществе. Изменение уровня легальности влечет за собой изменение уровня законности в том же направлении. Взаимозависимость легальности и законности проявляется в процессах лоббирования властных решений, росте бюрократии в обществе, что приводит к увеличению уровня преступности, маргинализации населения.
Опосредованная взаимосвязь законности и легальности, на наш взгляд, проявляется в результате законотворчества. Наличие в принятом акте противоречивых, «неработающих» норм создает предпосылки к нарушению действующего законодательства.
2. При относительно высоком уровне легальности действующей в обществе власти законность может не достигать приемлемого уровня. Такая ситуация складывается, как правило, в государствах переходного типа, а также в обществах в период проведения радикальных реформ. Коренные реформы, как правило, вызывают оппозиционные настроения со стороны населения, что в целом снижает уровень законности. Кроме того, при обострении кризисных проявлений властные институты могут использовать неправовые методы управления, а также насилие: «использование силы для поддержки своего режима будет восприниматься населением как нелегитимное, а значит преступное действие»[13].
Причинами этого могут служить особенности национально-культурного характера; приверженность традициям и обычаям, сложившейся практике жизнедеятельности общества (отдельных этносов в полиэтнических государствах); несовершенство законодательного регулирования и др.
3. При низком уровне легальности может существовать относительно высокий уровень законности в целом. Такой порядок достигается использованием неправовых методов управления, ограничением или несоблюдением основных прав человека, которые могут быть закреплены в нормах позитивного права, но могут и не найти своего отражения.
Мы полагаем, такой подход в решении вопроса о дефинициях легальности и законности оказывается наиболее оправданным, поскольку ограничивает и в большей степени конкретизирует сущность категории «законность» и обосновывает ведущую роль и первостепенное значение государственно-властной деятельности в управлении обществом путем определения специфических черт этой деятельности в категории «легальность».
 
Библиография
1 В таком аспекте в Конституции РФ прописаны положения о законности: ст. 4 (Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России); ст. 15 (Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы) и т. д.
2 Капустин М.П., Лазарев В.В. Есть ли законность «калужская» и «казанская»? // Право нашей жизни. № 3. Вып. 1. — М., 1990. С. 15.
3 Строгович М.С. Проблемы общей теории права // Избр. тр. Т. 1. — М., 1990. С. 112.
4 См.: Чхиквадзе В.М. Социалистическая законность в СССР / Сб. докладов конференции Международной ассоциации юрид. наук (Варшава). — М., 1958.
5 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 26.
6 См.: Теория государства и права / Под ред. Н.Г. Александрова. — М., 1973; Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. — М., 1960; Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 22; Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 13; Марксистско-ленинская общая теория государства и права: Социалистическое право / Под ред. Е.А. Лукашова. — М., 1973.
7 См.: Современный политологический словарь / Под ред. В.И. Даниленко. — М., 2000. С. 236—237.
8 См.: Шпакова Р.П. Типы господства // Социологические исследования. 1988. № 5. С. 16.
9 См.: Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8.
10 См.: Гаранов Е.Н. Государственно-правовая теория К. Шмитта: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2007. С. 14.
11 Как отмечает Е.Н. Гаранов, Шмитт ставил вопрос о легитимации узаконивающей власти в противоречивом выражении против якобы бессодержательного функционализма легальности относительно правового государства, т. е. Шмитт понятие легитимности необычно провокационно противопоставлял понятию легальности. Принципиально остро этот вопрос ставился им уже в 1914 г. в книге «Значение государства и значение одиночки».
12 См. об этом: Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. Политология: Учеб. — М., 2002; Протасов В.Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. — М., 1999; Гаджиев К.С. Политическая наука: Учеб. пособие. — М., 1994; Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. — М., 2002; Гриневецкий С. Состояние полулегитимности // День. 24 дек. 2007; Хазин М. К вопросу о легитимности современной российской элиты // Финансы. Экономика. Безопасность. 2007. № 9 (38); Шпакова Р.П. Легитимность и демократия (уроки Вебера) // Полис. 1994. № 2. С. 169—174; Теория государства и права: Учеб. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. — М., 2004; Общая теория права и государства: Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. — 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2001.
13 Воскобоев А.И. Легальность и легитимность применения силы в политике // Философия права. 2008. № 1 (26). С. 49.