Лиссабонский договор и институциональная система Европейского союза

УДК 341.217(4)

Страницы в журнале: 146-148

О.М. Мещерякова,

доктор юридических наук, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов Россия, Москва om23375@gmail.com

Анализируется Лиссабонский договор 2007 года в аспекте проблемы расширения компетенции институтов ЕС. На примере анализа норм Лиссабонского договора рассмотрены вопросы структуры и функции институтов ЕС. Рассматривается также важнейшая для интеграционных сообществ проблема наднациональности в ЕС, где в качестве основного принципа действует принцип приоритета права Союза над национальным правом государств-членов, а также принцип прямого действия права ЕС и суверенной государственности государств-членов.

Ключевые слова: институциональная система Европейского союза, Лиссабонский договор, наднациональность, суверенитет государств-членов Европейского союза, интеграция, Европейский союз, разграничение компетенций, специальные меры правового регулирования, глобализация, полномочие, международная организация.

На протяжении развития европейского интеграционного процесса институциональная система подвергалась неоднократным преобразованиям. Можно с полным правом заявить, что в Европейском союзе изменение функций его институтов является одним из ключевых моментов всех системных и структурных преобразований, которые предпринимаются на протяжении всего развития ЕС.

Лиссабонский договор 2007 года, ознаменовавший очередной этап реформирования ЕС и принятый после неудавшейся попытки конституционализации ЕС, продолжил традицию, начатую в двух предыдущих ревизионных договорах Европейского союза: Амстердамском (1997) и Ниццком (2001). Все три указанных договора являются договорами об изменениях и дополнениях, вносимых в учредительные договоры ЕС. Поэтому представляется, что Лиссабонский договор можно поставить в один ряд с указанными двумя договорами и также отнести к ревизионным договорам.

Вместе с тем с принятием Лиссабонского договора процесс реформирования ЕС вступает в свою решающую стадию. Новый договор о реформе определяет основные направления интеграционного процесса на длительный период и является бессрочным.

Вопрос об изменении функций институтов ЕС напрямую связан с другой важнейшей для интеграционного права проблемой — взаимодействием права ЕС и внутригосударственного права государств-членов [3].

Кроме того, значение Лиссабонского договора усиливается еще и тем обстоятельством, что он был принят «взамен» проекта Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, который должен был стать источником права, «беспрецедентным по своему объему в сравнении как с национальными конституциями, так и с большинством международных договоров» [2, с. 28].

Большинство положений об институциональной реформе, содержащихся в проекте указанной Конституции, были включены в текст Лиссабонского договора.

Одной из особенностей организационного механизма ЕС является то, что вектор развития его институциональной системы был задан еще в 1950-е годы ХХ века, когда преобладала федералистская концепция развития интеграции. В последующие годы развития и углубления интеграционного процесса федералистская концепция стала постепенно вытесняться, уступив место более реалистичной суверенитистской концепции [5, р. 24].

Однако структура институциональной системы сохранила свои основные характеристики, заданные согласно плану Шамана-Монне. Это привело к дисбалансу в распределении полномочий между Союзом и государствами-членами [3]. По мере развития и углубления интеграции эта проблема не только не была решена, но и приобрела новые очертания. Поэтому все последующие реформы организационного механизма были направлены на обеспечение баланса полномочий между государствами-членами, с одной стороны, и ЕС — с другой, так как нарушение этого баланса снижает не только эффективность институциональной системы, но и легитимность институтов [4].

Таким образом, основной целью всех до сих пор предпринимавшихся реформ институциональной системы ЕС всегда было повышение легитимности институтов. Не стал исключением и Лиссабонский договор.

Наиболее существенные изменения, вносимые им, касаются места и роли Европейского парламента в институциональной системе ЕС, а также процесса принятия решений в Совете ЕС.

Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию Европейского парламента по многим аспектам, имеющим ключевое значение для функционирования институциональной системы ЕС.

Во-первых, расширяя сферу применения процедуры совместных решений, называемой по Лиссабонскому договору обычной законодательной процедурой (ст. 294), Лиссабонский договор фактически уравнивает Европейский парламент с Советом.

Теперь, согласно Лиссабонскому договору, Европейский парламент наряду с межправительственным институтом — Советом — в рамках общей законодательной процедуры вотирует законопроекты, исходящие от Комиссии.

Поскольку Лиссабонский договор значительно расширяет количество сфер, в которых решения принимаются на основе общей законодательной процедуры (теперь это 27 сфер сотрудничества), можно говорить о том, что Лиссабонский договор расширяет полномочия Европейского парламента в процессе принятия решений.

Во-вторых, роль Европейского парламента усиливается также при избрании Председателя Европейской комиссии. Согласно п. 7 ст. 17 Договора о Европейском Союзе в Лиссабонской редакции, Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, предлагает кандидатуру на пост Председателя Комиссии Европейскому парламенту. Парламент принимает решение большинством голосов. Если Европарламент не утверждает предложенную кандидатуру, то она отклоняется.

В-третьих, Парламент наделяется равными с Советом полномочиями в процессе утверждения бюджета Европейского Союза.

В-четвертых, если, согласно Договору о Европейском союзе в прежней редакции, предложения об изменении учредительных договоров могли исходить от государств-членов или Комиссии, то по Лиссабонскому договору Европейский парламент также наделен этим полномочием (п. 2 ст. 48 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора).

Другим нововведением Лиссабонского договора, затрагивающим институциональную систему ЕС, является изменение процедуры принятия решений в Совете: Лиссабонский договор вводит новые правила для определения квалифицированного большинства.

Согласно новым правилам, для того чтобы решение было принято квалифицированным большинством, необходимо, чтобы за него проголосовало не просто определенное число государств, но также чтобы проголосовавшие «за» государства представляли определенный процент населения Союза.

Положения о квалифицированном большинстве в Совете, установленные Протоколом о переходных положениях на основе системы так называемых взвешенных голосов, создают элемент наднациональности в межправительственном органе — Совете.

Как устанавливается нормами Протокола о переходных положениях, члены Совета, представляющие разные государства, не располагают одинаковым числом голосов.

Голосование в Совете производится так называемыми взвешенными голосами. Интересно, что «вес» каждого государства определяется не на основе экономических показателей, — решающее значение при определении числа «взвешенных голосов», которыми будет располагать каждое государство, является размер территории и численность населения.

Количество «взвешенных голосов» каждого государства закреплено в Протоколе.

В указанном Протоколе закреплены три временных периода [1]:

1. До 31 октября 2014 г. голосование будет производиться «взвешенными голосами». Квалифицированное большинство составляет 255 «взвешенных голосов», если законопроект представлен Европейской Комиссией.

Если законопроект исходит не от Комиссии, то устанавливается дополнительное условие: поддержка со стороны 2/3 государств-членов.

2. С 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. решение должно быть принято 55% от числа государств. Причем эти 55% государств-членов должны представлять минимум 65 % населения Европейского союза (ст. 16 Договора о функционировании Европейского союза).

3. С 1 апреля 2017 г. решения будут приниматься голосами 55% государств-членов, представляющих не менее 55% населения ЕС.

Таким образом, значительное усиление роли такого наднационального института, как Европейский парламент, в процессе принятия решений усиливает элемент наднациональности в ЕС и не только не способствует упрощению законодательной процедуры, но и, напротив, усложняет ее.

Что касается новых правил определения квалифицированного большинства в Совете, то показатели, взятые за основу при «взвешивании» голосов, также не способствуют установлению справедливого баланса интересов в этом межправительственном институте. В соответствии с ними, например, Германия, Великобритания и Франция располагают 29 взвешенными голосами, а Польша — 27. При этом Германия, Великобритания и Франция являются государствами-донорами, а Польша получает значительные финансовые вливания из бюджета ЕС. Это, разумеется, вызывает недовольство государств-основателей ЕС.

Таким образом, система определения «веса» голосов государств-членов в Совете не способствует эффективности функционирования институциональной системы ЕС в целом. Напротив, она, во-первых, усиливает элемент наднациональности в ЕС, а во-вторых, обостряет еще одну неразрешимую проблему ЕС — проблему его неоднородности.

Лиссабонский договор, увеличивая степень наднациональности в функционировании институтов Европейского Союза, не только не решает задач, стоящих перед Союзом, но и ведет к усугублению и без того обостряющейся с каждым последующим расширением Союза проблемы его неоднородности.

Задача повышения легитимности институтов ЕС в Лиссабонском договоре также не решена. Это легко можно проиллюстрировать, основываясь на введенной Лиссабонским договором системе распределения взвешенных голосов в Совете.

Кроме того, усиление роли Европейского парламента и расширение его полномочий осложняет процесс принятия решений, поскольку преодолевать разногласия между Советом и Европейским парламентом в процессе обсуждения законопроектов становится все сложнее.

На основании анализа новелл Лиссабонского договора, касающихся двух институтов, участвующих в процессе принятия решений, — Совета и Европейского парламента, — можно сформулировать следующие выводы.

Проблема создания институциональной системы, способной обеспечить баланс полномочий между институтами Союза и государствами-членами, осложняется неоднородностью ЕС. Именно в вопросе построения институциональной системы, наделения институтов Союза компетенцией сталкиваются суверенные интересы государств-членов. Проблема расширения компетенции институтов ЕС напрямую связана не только с вопросом о наднациональности, но и с усиливающейся неоднородностью этого интеграционного объединения.

Как показывает практика, неоднородность ЕС — это на сегодняшний день важнейшая проблема, от решения которой зависит, будет ли ЕС проводить в дальнейшем преобразования, направленные на укрепление так называемого твердого ядра в интеграционном процессе. Отметим, однако, что опыт, полученный в результате членства Греции в еврозоне, может стать толчком к дальнейшей фрагментации в европейском интеграционном процессе.

Список литературы

1. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора / отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2011.

2. Конституция Европейского Союза: договор, устанавливающий Конституцию для Европы / отв. ред. С.Ю. Кашкин. М., 2005.

3. Мещерякова О.М. Взаимодействие права ЕС и внутригосударственного права государств-членов // Правовая инициатива. 2012. № 3.

4. Мещерякова О.М. Финансовая политика Европейского Союза и Федеральный Конституционный Суд ФРГ // Юридический мир. 2012. № 10.

5. Favret J.-M. Droit et pratique de l’Union europeene. Paris, 2003.