Лицензирование и аккредитация: антагонизм или сотрудничество?

А.А. САВОСТИН,

кандидат юридических наук, доцент, докторант Всероссийского научно-исследовательского института МВД России

Легальное определение лицензирования и некоторых смежных понятий дано в ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании). В соответствии с положениями данного закона лицензирование — это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, их аннулированием и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Лицензия — специальное разрешение (право) на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Из содержания Закона о лицензировании также следует, что лицензирующими органами являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в  Законе о лицензировании раскрыты такие важные понятия, как «лицензируемый вид деятельности», «лицензионные требования и условия», «лицензиат», «соискатель лицензии» и «реестр лицензий».

На основании вышеизложенного представляется возможным определить лицензирование как метод административно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемый органами исполнительной власти в порядке реализации разрешительной политики государства, направленный на контроль за определенным видом социальной деятельности.

Необходимо отметить, что в последние годы разрешительный порядок регламентации общественных отношений уверенно входит в число лидирующих способов административно-правового регулирования. Постепенно укрепляется его нормативно-правовая основа. Так, Федеральный закон от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» регламентировал ряд общих вопросов этого административного метода (в частности, в нем были указаны субъекты лицензионных отношений, закреплены процедурные вопросы получения лицензий).

В Законе о лицензировании уже представлен перечень основных принципов осуществления лицензирования:

· гласность и открытость;

· защита свобод, прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства;

· обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

· соблюдение законности при осуществлении лицензирования;

· установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;

· установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Вместе с тем, как замечает А.П. Шергин, «...не отрицая преимуществ разрешительного порядка регулирования, не следует чрезмерно расширять сферу его применения. Уже первый опыт действия Федерального закона 1998 г. показал стремление ведомств расширить количество лицензируемых видов деятельности (ч. 1 ст. 17). Действующий Федеральный закон от 8 августа 2001 г. ... значительно сократил количество таких видов деятельности, закрепив критерии определения лицензируемых видов деятельности»[1]. К таковым могут быть отнесены виды деятельности, осуществление которых может нанести ущерб правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Обратим внимание, что Закон о лицензировании имеет определенную сферу действия — предпринимательство — и не является универсальным регулятором разрешительных отношений. Сфера разрешительного порядка регулирования значительно шире (разрешение на оружие, на право управление транспортом и др.).

Понятием «аккредитация» оперирует ряд отраслей российского права. В международном праве аккредитация трактуется, например, как процесс наделения лица полномочиями представлять одно государство в другом, возглавляя дипломатическое представительство[2].  И.Ш. Килясханов пишет, что в национальном праве под аккредитацией понимается процедура признания (подтверждения) государственными органами особых полномочий различного рода субъектов (образовательных учреждений, научных организаций, медицинских учреждений, коммерческих банков и т. д.)[3]. В нормативных актах аккредитация — это процедура, по результатам которой аккредитующий орган выдает аттестат  аккредитации, удостоверяющий, что субъект является компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов[4].

Аккредитация как явление правовой действительности представляет собой систему определенных принципов. И хотя в нормативных правовых актах они прямо не упоминаются, некоторые авторы выделяют их. Так, И.Ш. Килясханов, в частности, пишет: «Практикой аккредитации выработаны некие общие подходы, которые лежат в основе осуществления аккредитационной деятельности любого уполномоченного органа. Они в известной степени закреплены в самом законодательстве, без указания на них как на исходные начала такой деятельности.

В числе этих принципов можно выделить такие как:

· принцип возмездности (платности) за проведение аккредитации;

· принцип непередаваемости особых полномочий, полученных в результате аккредитации другим лицам;

· принцип публичности;

· принцип законности»[5].

Не возражая против приведенного перечня принципов аккредитации, считаем необходимым дополнить его принципом добровольности. Несмотря на то, что на практике добровольность аккредитации  в настоящее время является более чем спорной, тем не менее она прямо вытекает из некоторых правовых актов. Например, на это непосредственно указывается в Постановлении Госстандарта Российской Федерации от 30.12.1999 № 72 «Об утверждении Общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации». Содержание этого документа позволяет сделать вывод, что добровольность является одним из принципов аккредитации. Так, в п. 2.2.1 указанного нормативного правового акта сказано: «Аккредитация осуществляется в отношении субъектов, добровольно (курсив мой. — А.С.) изъявивших желание получить оценку своей компетентности в определенной области, подавших в установленном порядке письменную заявку об этом в аккредитующий орган и добровольно пожелавших следовать установленным правилам»[6].

Субъекты аккредитации — как правило, министерства, ведомственные федеральные органы государственного управления, а также государственные органы управления субъектов Российской Федерации.

На региональном уровне к настоящему времени получили распространение аккредитации: оценщиков; страховых медицинских организаций; организаций, осуществляющих деятельность в сфере обеспечения лекарствами; социальных магазинов; гидов-переводчиков и экскурсоводов; консалтинговых фирм и т.д.

Необходимо отметить, что аккредитация довольно тесно взаимосвязана с другим методом административно-правового регулирования — аттестацией, или, точнее, последняя предваряет аккредитацию, и надлежащим образом оформленное положительное решение аттестационной комиссии по результатам проведенной в соответствии с действующим законодательством аттестации является одним из важных оснований возбуждения процедуры аккредитации.

При наличии оснований, указанных в положениях и правилах для конкретного вида деятельности, отечественным законодательством предусмативается возможность отказа в государственной аккредитации. Поводом для отказа в государственной аккредитации может явиться,  например, несоответствие заявленных в учредительных документах типа, вида, категории учреждения требованиям, предъявляемым к ним, применительно к средним показателям, установленным для подобного рода учреждений соответствующего типа, вида и категории на территории данного субъекта Российской Федерации.

В заключение представляется возможным сделать некоторые выводы относительно реального положения и перспектив в сфере лицензионной и аккредитационной деятельности.

Отлаженная система государственной аккредитации может играть роль мощной информационной базы, аккумулирующей необходимые сведения о видах деятельности, подлежащих аккредитации. Посредством нее субъекты того или иного вида деятельности смогут обладать и оперировать гораздо более высоким информационным потенциалом.

Добровольность проведения аккредитации из декларативного принципа необходимо преобразовать в реальное основание  деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо расширить перечень видов деятельности, подлежащих аккредитации, за счет замены последней лицензированием. Вместе с тем, речь не идет о тотальной замене одного метода административно-правовой регламентации другим.

Сегодня в России есть ряд сфер общественных отношений, где лицензирование является оптимальным способом обеспечения государственных и общественных интересов и должно, безусловно, сохраняться. Однако в сфере экономической деятельности указанная выше замена со временем станет неизбежной.

Библиография

1 См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право: Сб. статей. — М., 2004. С. 102—123.

2 См., например: Международное право: советский и английский подходы (материалы советско-английского симпозиума). — М., ИГП АН СССР. 1989; Международное право. — М., 1996. С. 212.

3 См.: Административное право России: Курс лекций // Под ред. И.Ш. Килясханова. — М., 2003. С. 173—197.

4 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. №  9.

5 Административное право России... С. 173—197.

6  Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 9.